制圖：蔡華偉

“城市病”的根源不在“大”，而在“大而不當”

大城市怎樣“治病”？(特別報道·大城市的糾結③)

本報記者 許志峰 成 慧

前文回顧

5月12日，本版刊發“大城市的糾結”系列報道第一篇《“城市病”緣何而生？》。報道認為，我國“城市病”的成因是多元的，這些病因大城市有，很多中小城市也有，不能把“城市病”看成是大城市的“專屬病”。國內外實踐也充分證明，“城市病”與城市大小沒有必然聯系。

5月19日，本版刊發“大城市的糾結”系列報道第二篇《大城市空間有多大？》。報道認為，發展大城市是世界城市化的主要模式，對中國經濟意義重大。與國際上相比，我國大城市發育還很不足，依然有較大的發展空間。大城市的發展也要有相應的條件，應當引導大城市健康發展。

　　頂層設計要科學

規劃設計時宜采用“串葡萄”而不是“攤大餅”模式

“城市本身，表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中。”100多年前，馬克思這樣闡述城市的集中性。

100多年來，城市化與工業化兩大車輪，推動人類社會滾滾向前。然而，當“集中”到了一定程度，人口高度集聚的大城市開始遭受“城市病”困擾時，人們首先從“分散”中尋找出路。

清晨6點剛過，河北燕郊納丹堡小區門口的公交站臺就排起了黑壓壓的長隊。隊伍里，孫玉英老人已63歲，她是替在北京上班的兒子排隊，而像她這樣為孩子排隊的人還有不少。“孩子太累，想讓他多睡會兒”。

在距京30公里的燕郊，類似這樣“跨省上班”的城市“候鳥”有30萬人。這些人工作在北京，消費在北京，對他們來說，燕郊只是一張供晚上睡覺用的床。

時下，不少新城以治理“城市病”之名拔地而起。然而，當人們被“分散”到新城后，似乎并未“藥到病除”：一座座沒有產業的“睡城”、沒有人氣的“空城”，不僅沒有緩解“城市病”，反而加劇了大城市的交通負擔。

“這是規劃布局、功能定位等頂層設計出了偏差。”上海交通大學特聘教授、復旦大學教授陸銘這樣判斷。

——應當合理規劃布局，重統籌重合作。

大城市規劃常見的是“攤大餅”模式：以老城區為中心，一圈一圈往外攤，就業、消費、公共服務等在老城高度集中，新城則一片空白。城市職住分離，居民兩頭奔波，連接老城新城的路越來越堵。

而國外的“串葡萄”模式給人啟發。上世紀50年代，倫敦在周邊規劃建設了8座衛星城，除住宅外，每座衛星城都有配套的產業和生活服務設施。衛星城的建立，使多達3650萬人的倫敦都市圈并未感到太大的人口和交通壓力。

“先有業再有城，而不是先有草坪和住房。”陸銘認為，人口集聚以就業崗位為基礎，“攤大餅”會增加出行需求，新城建得再漂亮，也只是“空城計”唱得動聽。因此，規劃設計宜采用“串葡萄”模式，讓新城多串聯一些配套產業、基礎設施等。

此外，對一些超大城市而言，騰挪空間已經有限。要治理“城市病”，應打破自家“一畝三分地”的思維定勢，從“跨區域合作”中尋找答案。比如，在京津冀協同發展的大框架下，通過區域協調發展使人口、產業、生態布局更合理，從而在發展區域經濟的同時也為北京治理“城市病”拓展空間。

——應當明確功能定位，不貪大不求全。

“現在一些城市不管資源環境容量如何，只要是能大量創造GDP的產業，都欣然接受甚至拼命爭搶。這樣‘暴飲暴食’，自然會因‘消化不良’而‘生病’。”清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明坦言，從深層次看，應當改革和完善過于看重GDP指標的政績考核體系、以土地財政為代表的不合理財稅體制等。

量力而行，就不會“累出病”。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為，對于每座城市來說，首先要看清楚城市發展的格局、態勢、在區域經濟社會分工中能夠擔當的角色，然后結合自己的資源、環境、文化特點，努力滿足生產、消費和服務需求。

精細管理應到位

通過提高技術水平、改善管理方式可增加城市的承載力

“精細化管理在‘城市病’的治理中尤為重要。”國務院參事、中國科學院可持續發展戰略組組長兼首席科學家牛文元認為，通過提高技術水平、改善管理方式可以從內涵中增加城市的承載力。

管理重“細”——

細節決定成敗。細微處的管理優化，很可能帶來全局性變化。

停車管理、停車收費是調節車輛出行、保持道路暢通的重要方式，然而在我國一些大城市，收費停車場采取政府備案、私人經營的方式管理，導致違規停車、亂收費等現象層出不窮。北京就曾查處了三里屯路上的一家假停車場，原本狹窄的單行車道，被這家冒牌停車管理公司劃出“停車位”，反而加劇了道路擁堵。

而在倫敦，市政府建立了收費停車場網站，詳細列出了市中心停車場的位置、收費標準和流量等信息。車主出門前，只要在網上預訂自己需要的停車位置和時間，并輸入信用卡號碼即可。在倫敦市區街道內，看不到停車收費人員，收費由電子計時的咪表完成，杜絕了人工收費的隨意性。這些細致的管理措施建立起良好的停車秩序，真正發揮了停車管理及收費在緩解擁堵方面應有的作用。

管理貴“新”——

技術進步讓樓房越來越高，交通工具和設施越來越完善，有效緩解住房和交通擁擠；在街上安裝攝像頭，違規率和犯罪率會有顯著下降……不斷吸收新技術和新理念，對城市管理至關重要。

芬蘭大城市空氣質量的改善，主要得益于工廠不斷改進廢氣排放的過濾技術，以及城市居民逐漸放棄石化能源，越來越多地使用清潔能源。如今，除天然氣和核能外，芬蘭還廣泛采用地熱、太陽能、風能等可再生能源。

管理宜“實”——

“控制交通需求是不少大城市治理交通擁堵樂于采用的手段，比如提高停車費、搖號控制車牌、車輛限行等措施”，蔡繼明說，但由于這些措施沒有實質性減少汽車出行需求，只能緩解一時的擁堵。

從國內外經驗看，治堵需要建立立體化軌道交通。“建設地鐵等軌道交通固然重要，但更重要的是實現地鐵、公交、自行車等交通工具的無縫對接，讓老百姓感受到實實在在的便利”，蔡繼明說，以美國波士頓為例，其公共交通包括地鐵、輕軌和公交等，全部劃歸一個總公司統一管理，離地鐵口20米內必須設公交車站，乘客出行實現一票制和零距離換乘。

市場政府成合力

不應一味轉移中低端產業就業者，而應疏散過于集中的優勢資源

大城市“治病”，說到底是資源配置問題。建立防治“城市病”的長效機制，市場的“無形之手”和政府的“有形之手”形成合力是關鍵。

大城市的很多治理難題最終都落在人口管理上。在國際上，主要靠市場來自發調節大城市人口規模。隨著人口的涌入，房價等生活成本的上漲，會使一部分人逐漸離開大城市。“我國的特大城市要加快基礎設施供給市場化的范疇，在城市市民生活成本充分市場化之后，價格和生活成本的市場化調節也自動會導致人口分流”，李鐵說。

人口流動，政府也可以適當引導。

“國人為什么愿意去大城市？新城和衛星城為什么發展不起來？”中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛說，“按行政級別配置資源的體制讓大城市獲得更多優質資源，比如醫療、教育、文化等公共服務。目前，北京、上海、廣州等大城市已成為資源洼地，這一基本形態不改變，人口還會像水一樣向洼地中心流。”

牛文元認為，應當努力實現大城市和中小城市之間的分工互補以及在公共服務和基礎設施方面的均等化，來引導人口合理流動。“日本就曾通過推行‘全國綜合開發計劃’，縮小各地方與東京的差距，從而減少人口與產業過分向首都圈集中。”

在治理“城市病”的過程中，另一個富有爭議的話題是：在資源的重新配置中，大城市是應當“甩包袱”還是疏散優勢資源？

“政府的做法必須尊重市場規律。”陸銘認為，城市既要有白領、教授、工程師，也要有保安和清潔工，是多層次人口的組合。在治理“城市病”時，不能一味轉移中低端產業就業者。據測算，在美國的特大城市中，一個高端從業者的日常生活至少需要5個服務性崗位，其中3個是家政、餐飲等基礎服務性崗位。“低技能勞動力向大城市集聚符合經濟規律，如果限制其流入，必然會提高相應崗位的成本，反而不利于城市生活質量的提升。”

“任何一個城市絕大部分人口應該是中低收入人口，他們充填了城市所有滿足最基本消費需求的工作崗位”，李鐵說，在曼哈頓繁華的奢侈品專賣店邊，雜貨、小吃等流動攤販比比皆是；孟買擁有大批不熟練和半熟練的勞動人口，基本上以叫賣小販、出租車司機或其他藍領職業謀生；而當前東京市區，就業勞動力中還有近10%的人口為中學以下學歷。“無論是紐約的移民，還是東京大量的文化程度相對較低的勞動力，他們都是大城市發展不可缺失的勞動力資源。”

另一方面，一些大城市優勢資源過于集中，商業中心、學校、醫院等吸引力較強，容易造成交通擁堵、人均資源緊缺；如果將這些過于集中的優勢資源部分疏散到大城市周邊，則會帶動更多人口轉移。“最典型的例子是大學。根據我們的研究，高校每遷出1萬名學生，將會帶動1.9萬名相關服務人員就業，就能形成一個宜居的高質量的小城鎮”，牛文元說。

從世界上看，就像每個人都會得感冒一樣，幾乎每座大城市在其發展過程中都或多或少地出現過“城市病”。“城市病”的根源，不在“大”，而在“大而不當”。對當前我國一些大城市出現的“城市病”，我們既要高度重視，又不必過于恐慌，應當找準病根、對癥下藥；同時，應充分認識大城市在中國城鎮化中的重要地位和作用，繼續重視和推動大城市的健康發展。

延伸閱讀

國外一些大城市在規劃、管理上做足文章

妙招應對“城市病”

倫敦：公共交通很貼心

地鐵是倫敦人的驕傲。無論在倫敦何處，5分鐘步行距離之內通常都有一個地鐵站。而且，地鐵與市內多條地上鐵路和跨越泰晤士河的纜車等公交線路接軌，乘客只用一張地鐵卡即可享受上述所有公交服務。

倫敦的紅色雙層公共汽車處處充滿人性化設計。每逢老人或殘疾人乘車時，司機可升降車體，方便他們上下。每輛公交車上還設有專門停放嬰兒車和輪椅的空間，方便殘疾人和帶孩子的媽媽出行。

莫斯科：建造新城治擁堵

莫斯科市區面積1081平方公里，是目前世界上人口密度最大的城市之一。為從根本上治愈“城市病”，莫斯科推行“新城計劃”。2011年7月，俄羅斯聯邦委員會批準一項計劃，從莫斯科州劃撥近一個半莫斯科市大小的土地給莫斯科市，面積達1440平方公里。

按照設想，聯邦政府部分機構可能遷到新區，新城區可為200萬莫斯科市民提供住房，并提供100多萬個專業技術就業崗位。

(成 慧)