立法不宜過分強(qiáng)調(diào)行政管理和反腐功能

如何讓不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記“回歸本職”

“不動(dòng)產(chǎn)登記條例目前仍在研討和征求意見階段，尚未成稿上報(bào)國務(wù)院法制辦，沒有明確的出臺(tái)時(shí)間表。”6月21日，國土資源部政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴中國青年報(bào)記者。

可以預(yù)見，2013年3月底國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》中提出的2014年6月底之前出臺(tái)《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》這一目標(biāo)，將無法實(shí)現(xiàn)。

建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度被視為本輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變中基礎(chǔ)性制度建設(shè)工作之一，從2013年3月十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中確定建立這一制度時(shí)起，每一步進(jìn)展都備受關(guān)注。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度是已經(jīng)實(shí)施了近7年的物權(quán)法中規(guī)定的，其目的主要為保護(hù)交易安全和維護(hù)社會(huì)財(cái)產(chǎn)支配秩序。不動(dòng)產(chǎn)登記不應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)收繳稅收等目的的一種手段，也不應(yīng)因?yàn)楣娺^度關(guān)注反腐效果而影響立法設(shè)計(jì)思路。

6月21日，為理清不動(dòng)產(chǎn)登記立法過程中的一些不同觀點(diǎn)，全國人大代表、中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所民法室主任孫憲忠組織召開了立法研討會(huì)，再次強(qiáng)調(diào)了這些觀點(diǎn)。

2013年上半年，中央明確建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度之后，孫憲忠和課題組受國土資源部政策法規(guī)司委托，起草了《不動(dòng)產(chǎn)登記條例(專家建議稿)》，當(dāng)年10月提交給了國土資源部。

5月初，根據(jù)中央編制委員會(huì)辦公室的批復(fù)，國土資源部地籍管理司加掛不動(dòng)產(chǎn)登記局的牌子，承擔(dān)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動(dòng)產(chǎn)登記工作的職責(zé)。

當(dāng)天參加研討會(huì)的一些律師提到，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常將不動(dòng)產(chǎn)登記和其他行政管理目標(biāo)綁定在一起，例如要求必須提交房地產(chǎn)稅完稅證明等文件，證明達(dá)到完稅條件后才能順利辦理登記。這就提高了不動(dòng)產(chǎn)登記的難度，已經(jīng)偏離了不動(dòng)產(chǎn)登記的制度本意。

在孫憲忠看來，我國將不動(dòng)產(chǎn)登記交由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行有歷史原因，新中國成立后曾經(jīng)有幾十年沒有不動(dòng)產(chǎn)市場，也沒有不動(dòng)產(chǎn)的市場化法律機(jī)制，不動(dòng)產(chǎn)的占有和使用都來自行政劃撥、審批或者具有行政意義的分配。那時(shí)，物權(quán)法意義的不動(dòng)產(chǎn)登記制度基本上被徹底破壞，殘存的不動(dòng)產(chǎn)登記工作基本上都是為了適應(yīng)這些行政工作的需要，我國的行政體制改革尚未到位，不動(dòng)產(chǎn)登記制度還留有相當(dāng)多的行政管理色彩。

這位長期致力于物權(quán)制度建設(shè)的學(xué)者強(qiáng)調(diào)，不動(dòng)產(chǎn)登記是物權(quán)公示最基本、最重要的方式。但長期以來，中國的不動(dòng)產(chǎn)登記作為一種行政管理手段的功能更被強(qiáng)化。

目前，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記分散在多個(gè)部門。這種多頭登記一方面增加交易成本，一方面也造成信息分散不宜查詢、重復(fù)登記、數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等問題，有違物權(quán)登記初衷，不利于物權(quán)保護(hù)。

孫憲忠介紹，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)從事的工作是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記是否可以作為法律事實(shí)的確認(rèn)，是具有一定司法效力的行為，正因如此，有很多國家把不動(dòng)產(chǎn)登記納入法院工作范圍中。

孫憲忠及參加研討會(huì)的一些專家認(rèn)為，我國的不動(dòng)產(chǎn)登記局不應(yīng)設(shè)在國土資源部內(nèi)部，局限于地籍管理司，應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的中華人民共和國不動(dòng)產(chǎn)登記局(署)。如此，才能改變不動(dòng)產(chǎn)登記向行政管理傾斜的狀況，更好地回歸其本意。

公眾對(duì)反腐的關(guān)注也成為影響不動(dòng)產(chǎn)登記立法的輿論力量。

公眾對(duì)于建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的關(guān)注，很大程度上寄希望于這一制度的建立，能夠?yàn)榉锤峁┍憷Ｌ貏e是2012年下半年“房姐”、“房妹”、“房叔”、“房媳”不斷被曝光后，有輿論認(rèn)為，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后的信息特別是公職人員的房產(chǎn)信息應(yīng)該放開，允許“以人查房”。

孫憲忠認(rèn)為，這主要應(yīng)該依靠公職人員財(cái)產(chǎn)公示“陽光法案”等法律，不能指望不動(dòng)產(chǎn)登記制度來承擔(dān)反腐目標(biāo)。

“按照國際公認(rèn)的法學(xué)原理，如果為了公共利益需要，可以由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過合法程序進(jìn)入私人領(lǐng)域，甚至剝奪私人的一些權(quán)利，從這一點(diǎn)可以看出不動(dòng)產(chǎn)登記和反腐有一些基本聯(lián)系。”孫憲忠說。

孫憲忠舉例說，個(gè)人的銀行賬戶信息屬于私人信息，銀行不得透露這些信息，他人也不能獲得這些信息，但是，如果某個(gè)公職人員的存款信息涉及貪腐問題，很多國家的法律也都允許相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)查閱這些存款信息，監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)的查閱公職人員銀行賬戶信息的立法，屬于陽光法案的范疇。

“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的法律并不是陽光法案的范疇，但是，如果為了反腐的需要，公職人員的監(jiān)督部門當(dāng)然可以查閱相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記簿。然而，不能因此就說不動(dòng)產(chǎn)登記立法的基本出發(fā)點(diǎn)是反腐。”孫憲忠說。

有意見提出，不動(dòng)產(chǎn)登記法律規(guī)范建立之后，可以通過統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記簿公開公職人員的財(cái)產(chǎn)，從而發(fā)揮反腐功能。

對(duì)于這一說法，孫憲忠認(rèn)為，“這是在人為地附加不動(dòng)產(chǎn)登記不應(yīng)有的功能。”

在專家建議稿中，沒有對(duì)公職人員不動(dòng)產(chǎn)信息的主動(dòng)公開作出規(guī)定，只有在權(quán)利人、利害關(guān)系人申請(qǐng)查閱、復(fù)制不動(dòng)產(chǎn)登記簿的情況下，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)才應(yīng)當(dāng)提供。建議稿中列舉規(guī)定的利害關(guān)系人有嚴(yán)格的限定，其中包括有關(guān)國家機(jī)構(gòu)或者專業(yè)機(jī)構(gòu)中履行法定職責(zé)的人員。

“這就是指公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)或法院可以依法要求公職人員的不動(dòng)產(chǎn)信息公開，但是，不能說通過不動(dòng)產(chǎn)登記簿就可以使公職人員房產(chǎn)公開。要達(dá)到公開公職人員房產(chǎn)信息公開的目的，應(yīng)該建立公職人員財(cái)產(chǎn)公開制度，而不是不動(dòng)產(chǎn)登記制度。”孫憲忠說。記者 王亦君