公積金管理改革緣何十年未到位

面對公積金制度功能弱化，研究機構、專家學者改革呼聲強烈；但《住房公積金管理條例》修改、制度完善等工作實質進展緩慢

記者在多個省市調研了解到，肇始于2002年的全國住房公積金管理機構改革，運行十多年來，至今仍未到位。

本刊記者在多地調研了解到，全國仍有200多個應撤未撤的分中心人、財、物相對獨立，業務不規范，監管不到位，部分已啟動改革單位定位模糊、職能不清，造成公積金管理機構運轉混亂。

針對公積金制度逐漸暴露出功能弱化等多方面問題，相關的改革又明顯遲滯，業內人士呼吁，適應經濟社會發展大勢，加快推進公積金制度改革，使其能為解決我國住房問題提供更多助推力。

現行制度存“先天缺陷”

《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)規定，住房公積金是指單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，住房公積金的管理實行“住房公積金管理委員會決策、住房公積金中心運作、銀行專戶存儲、財政監督”的原則，由央行制定存貸款利率，住房和城鄉建設部履行行政監督。然而，這一制度安排存在如下“天然缺陷”：

首先，各地公積金管理中心定位是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨立的事業單位，難以有效履行公積金運營的職能。“這一定位難以構建與公積金運營相適應的法人治理結構，難以提供公積金運營的資本金約束，難以強化激勵約束機制。”上海財經大學不動產研究所常務副所長陳杰說，多地公積金管理中心已成為政府附庸并嚴重行政化，存在“政企不分、政事不分”；由于沒有資本金要求，公積金業務風險可能釀成虧損、破產，引發信用危機和社會危機。

其次，住房公積金管理委員會的決策和監督職能虛設。公積金管委會由政府及人民銀行等有關部門負責人、職工代表及單位代表組成。業內人士表示，由于人員的選拔不夠公開公平，使得管委會決策實質上成為政府部門決策，同時，對其激勵約束不足，難以確保決策的科學性，而且人員更換頻繁，許多地方管委會決策形同虛設。

再次，住房公積金的法律地位、法律關系界定不清。中南財經政法大學房地產研究所所長張東說，由于《條例》未做出清晰界定，公積金管理中心是否可以自主處置公積金財產，作為非金融機構從事借貸融資是否非法集資，繳存人是否可以自由存款取款。

此外，住房公積金監督機制不健全。《條例》規定，住房公積金要接受住房公積金管委會、存儲銀行和財政部門的監督。業內人士表示，管委會既沒有能力也沒有動力執行監督；而銀行只關心公積金的存款規模和沉淀資金，不承擔任何風險或托管人責任。同時，由于公積金運行的專業化、封閉化，使得財政部門缺少監督能力，上級監督太遠，同級監督太弱。

最后，繳存人利益無法得到保障。張東認為，從目前實際情況看，公積金管理架構似乎是按照信托模式構建的，但繳存人卻無法獲得與公積金運營相關的參與權、知情權和增值收益權；繳存人的長期儲蓄只能獲得活期利息。

公積金改革遭遇利益阻撓

完善公積金制度的重要性顯而易見。但調研中，記者感受到一種明顯反差，一方面，各地高校、研究機構、管理人士等近年來不斷進行關于公積金問題的調研和建議，改革呼聲不可謂不強烈；但另一方面，《條例》修改、制度完善工作等卻進展緩慢，創新工作更是乏善可陳，“只聞樓梯聲，不見人下來”。

以《條例》的修改為例。清華大學房地產研究所所長劉洪玉說，現行的《條例》是2002年修訂的。十多年來，房價早已翻了幾番，“而近幾年公積金實質性的改革可以說沒有”。近年來，修訂《條例》呼聲高漲。比如，2011年底，相關部門負責人就明確提出，要在2012年6月前完成條例修訂工作并上報；2012年年底，相關部門再次提出2013年要完成條例修訂工作；進入2014年以來，這依然是相關部門的工作重點。公積金制度功能弱化，相關條例又修訂艱難，以至于有一些觀點甚至認為，公積金制度可以廢除了。

陳杰說：“目前情形下，基于政府強制儲蓄的住房公積金，還有沒有單獨存在的必要，以及如果存在，到底能發揮什么樣的作用，它的性質、功能定位是什么，該如何運行，如何保護繳存人的權益，如何規范管理和防范風險，如何與市場經濟新形勢、社會轉型和國家戰略調整相適應等問題，都在社會上產生了很多爭議。”

業內人士認為，公積金制度改革遇到的最大困難在于利益調整。一旦改革，將要觸動不少利益相關方。比如地方政府，資金管理權在地方政府，公積金增值收益也作為城市廉租房建設的補充資金上繳財政，一旦對增值收益分配進行調整，將觸動地方利益。還有經辦銀行，公積金歸集和貸款等業務都在銀行，這是很大的一筆資金，要提高繳存利率，商業銀行不會輕易答應，且還涉及銀監會和人民銀行等。

制度創新轉型條件成熟

“當前，中國公積金正處在創新轉型的重要時期，改革是發展的唯一出路。公積金制度是否能保持生命力，就看是否跟得上經濟社會發展大趨勢。”上海市住房公積金管理中心主任沈正超的觀點，在業內人士中具有代表性。

沈正超、劉洪玉、陳杰等多位業內人士認為，隨著房價不斷攀升，住房需求多樣化，公積金制度既面臨著功能弱化等挑戰，也面臨著發揮更加有力的住房保障作用等機遇。特別是隨著城鎮化進程的不斷加快，人口從農村向城市轉移的規模巨大。通過住房保障幫助進入城市就業的農民成為市民，平穩地融入城市生活，這既對公積金制度適應住房多樣化需求提出了新要求，也對進一步提升公積金覆蓋面、完善投資運作模式、加強組織管理等提出了新的要求。

業內人士認為，目前進行制度創新的條件比前幾年要更加成熟。

比如，保障房建設是公積金發揮更大作用的重要領域。公積金制度作為一項政策性的住房社會保障制度，今后可強化互助互濟的特點，在解決廣大城鎮中低收入居民的居住困難問題方面發揮更大的作用。再如，住房需求的多樣化也為公積金創造“增量效益”提供了空間。例如，租住房屋在大城市居民住宅消費中的比重越來越高。“公積金制度的一些作用是商業銀行所無法取代的，必須要繼續更好地發揮出來。”深圳市住房公積金管理中心主任袁以立說。

業內人士認為，住房公積金制度作為具有中國特色的強制性住房合作金融制度，實際上綜合運用了國際上較先進的解決住房的模式，具有重要意義。當下應加快其創新轉型，建立起符合中國國情的住房公積金模式，完善與經濟社會發展和房價水平相適應的彈性繳存比例調整機制，健全公積金支持保障房建設和多元化住房消費需求的機制，以更好幫助解決住房問題，并體現社會公平。□