今年是工傷先行支付制度在我國司法實(shí)踐的第三個(gè)年頭。2011年7月1日，《社會(huì)保險(xiǎn)法》生效，其中第四十一條規(guī)定：職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。

6月30日，北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心(以下簡稱“北京義聯(lián)”)第三次為工傷先行支付制度“落地”呼吁并舉行專家研討會(huì)，該中心同時(shí)對外發(fā)布《工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施三周年調(diào)研報(bào)告》。

北京義聯(lián)主任黃樂平說：“工傷先行支付制度這一立法規(guī)定在工傷勞動(dòng)者保護(hù)史上具有里程碑式的意義。但是在實(shí)施的3年中，其‘落地’情況卻不容樂觀。”

應(yīng)由誰來舉證“用人單位拒不支付”

王某是一家家政公司的職工，2011年7月8日工作期間突發(fā)疾病，經(jīng)搶救無效死亡，后被陽泉市人力資源和社會(huì)保障局認(rèn)定為工亡。而該家政公司未繳納工傷保險(xiǎn)，僅向王某的親屬王栓元等4名原告支付了3.04萬元的喪葬費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)等。之后，因用人單位無力繼續(xù)支付，王栓元等4名原告于2013年6月3日向陽泉市醫(yī)保中心提起先行支付工傷保險(xiǎn)待遇申請。2013年6月8日，陽泉市醫(yī)保中心通知王栓元等人稱，按照《關(guān)于印發(fā)工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程的通知》(人社部發(fā)(2012)11號文件)“先行支付審核”第七十五條第二款的規(guī)定，申請先行支付需提供社會(huì)保險(xiǎn)行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料。為此，王栓元等4人向家政公司所在地的人社局申請出具用人單位拒不支付的證明材料，在被拒絕后，4人在北京義聯(lián)的幫助下向陽泉市當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹦姓V訟。

法院經(jīng)審理后認(rèn)為，《關(guān)于印發(fā)工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程的通知》(人社部發(fā)(2012)11號文件)“先行支付審核”第七十五條第二款要求的“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料”，與《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條規(guī)定和《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》第六條相沖突，限制了申請人的申請條件，而王栓元等人的訴請已滿足《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條和《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》第六條的規(guī)定，因此支持了王栓元等人的訴訟請求。

北京市律協(xié)勞動(dòng)與社會(huì)保障法律專業(yè)委員會(huì)副主任金曉蓮表示，有些用人單位會(huì)以“現(xiàn)在無能力支付”為由，雖然沒有明確說不支付，但實(shí)際上勞動(dòng)者根本拿不到錢，這跟國家制度相背離。

某社保部門的工作人員說：“《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》中規(guī)定的用人單位拒絕支付和職工認(rèn)為用人單位不支付的其他情形，這一規(guī)定在實(shí)踐中仍然不夠具體。如何才能證明用人單位不支付，目前也尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。比如說某工傷職工去和單位請求支付工傷待遇，單位拒絕后就向我們申請先行支付，如果我們支付了，萬一上級部門說這類情形不能支付，必須得有法院的裁定書才行，不僅在審計(jì)上難以過關(guān)，負(fù)責(zé)支付的工作人員也會(huì)面臨很大壓力。”

金曉蓮說：“讓勞動(dòng)者去舉證用人單位不支付，很難。用人單位證明自己有沒有支付，支付了多少，是很簡單的事情。用人單位不但要承擔(dān)舉證責(zé)任，還要承擔(dān)不能舉證的直接后果。只要經(jīng)相關(guān)部門審核發(fā)現(xiàn)用人單位沒有履行支付義務(wù)，那就應(yīng)該啟動(dòng)相應(yīng)程序。”

仍有社保機(jī)構(gòu)“不清楚先行支付的規(guī)定”

何正文是一名四川籍農(nóng)民工。6月30日專家研討會(huì)上，記者見到了一臉愁容的何正文。2011年7月，他的妻子在河北張家口打工時(shí)受傷，因用人單位沒有為其繳納工傷保險(xiǎn)，在被認(rèn)定工傷后，何正文向當(dāng)?shù)厣绫＞稚暾埩斯刃兄Ц叮玫降拇饛?fù)是未購買工傷保險(xiǎn)，無法享受。“如果買了保險(xiǎn)，還用得著(工傷)先行支付嗎？”何正文百思不得其解，隨即向張家口工傷鑒定委員會(huì)尋求答案，但并未得到明確解答。因找不到其他解決途徑，3年來他只能不停往返于四川到河北之間，花去路費(fèi)數(shù)萬元，至今無果。

北京義聯(lián)調(diào)研資料顯示，自《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定工傷先行支付生效至今，雖持續(xù)有成功個(gè)案出現(xiàn)，但仍未在全國范圍內(nèi)看見其普遍有效地落實(shí)，有不少省份仍沒有施行先行支付制度。

黃樂平指出：“工傷先行支付制度是工人在沒有工傷保險(xiǎn)情況下，為解決工人醫(yī)療費(fèi)、生活費(fèi)等問題而設(shè)立的。如果這一制度被法律確立下來，但很難落地的話，時(shí)間久了，會(huì)讓人懷疑法律是否有效力。”

《工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施三周年調(diào)研報(bào)告》披露，近兩年來，社保機(jī)構(gòu)以缺乏實(shí)施細(xì)則為由拒絕接受申請的現(xiàn)象仍較為普遍。去年11月，義聯(lián)志愿者通過撥打某省17個(gè)地市12333熱線，就未參保工傷職工的工傷待遇問題咨詢了各地的人社局。其中有12個(gè)地市的工作人員的答復(fù)為“不清楚先行支付的規(guī)定”、“省里沒細(xì)則我們無法執(zhí)行”、“我們暫不接受申請”。只有兩個(gè)地市工作人員表示，“可先申請看看”。另有3個(gè)地市的電話始終無法接通。

“雖然工傷先行支付制度已立法，但各地上級部門沒有給出具體規(guī)定，而經(jīng)辦人員處理工傷維權(quán)的能力有限，他們無法做主辦理先行支付。”黃樂平說。

如何推動(dòng)工傷先行支付制度“落地”

實(shí)踐中，社保機(jī)構(gòu)對于“用人單位拒不支付”這一事實(shí)，往往希望工傷勞動(dòng)者提交法院出具的裁定書。因?yàn)闆]有明確的受理標(biāo)準(zhǔn)，勞動(dòng)者經(jīng)常需要奔波于社保機(jī)構(gòu)和用人單位之間。

對此，黃樂平認(rèn)為，首先要明確“用人單位拒不支付”誰舉證。社保機(jī)構(gòu)應(yīng)在一定期限內(nèi)責(zé)令用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇并調(diào)查用人單位的財(cái)務(wù)狀況。若社保機(jī)構(gòu)未履行上述義務(wù)且未證明“用人單位拒不支付”的事實(shí)不存在，則應(yīng)推定“用人單位拒不支付”的事實(shí)存在。舉證責(zé)任倒置不僅可以加快先行支付的進(jìn)展，使勞動(dòng)者早日受償，還可以防止用人單位中途轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，保證基金安全。

同時(shí)，中央和地方的社保機(jī)構(gòu)應(yīng)積極清理不符合上位法規(guī)定的關(guān)于先行支付的要求，例如《關(guān)于印發(fā)工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程的通知》(人社部發(fā)(2012)11號文件)“先行支付審核”第七十五條第二款“申請先行支付需要提供社會(huì)保險(xiǎn)行政部門出具的用人單位拒不支付證明材料”等不合理規(guī)定。

“降低區(qū)域性基金風(fēng)險(xiǎn)，確立先行支付款追償機(jī)制。”這是黃樂平及其研究團(tuán)隊(duì)提出的第二個(gè)建議。

有關(guān)資料顯示，全國工傷保險(xiǎn)基金的盈余逐年遞增。《工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施三周年調(diào)研報(bào)告》指出：“少數(shù)地區(qū)的基金虧損，不能成為拒絕先行支付制度的理由，而應(yīng)該通過先行支付的實(shí)施，加快省級統(tǒng)籌的步伐。”

對先行支付款進(jìn)行追償是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。“對于確實(shí)無法追回的款項(xiàng)，應(yīng)明確規(guī)定財(cái)政和審計(jì)處理程序，以解社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的后顧之憂，降低先行支付申請的受理障礙。”黃樂平認(rèn)為，我國法律法規(guī)應(yīng)賦予人社部門更多在確保工傷保險(xiǎn)參保率和追繳先行支付款項(xiàng)方面的權(quán)限，提高行政執(zhí)行的強(qiáng)度和效率。地方政府應(yīng)加強(qiáng)工商、法院、銀行和人社部門在先行支付工作上的聯(lián)動(dòng)和配合。在追繳制度的建設(shè)方面，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快引入未參保單位的法定代表人和其他負(fù)責(zé)人的個(gè)人連帶責(zé)任；社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化追繳能力的培訓(xùn)，包括在用人單位非法注銷、解散的情況下，如何更加充分地運(yùn)用法律救濟(jì)手段。

第三個(gè)建議是，明確申請人條件與適用時(shí)間范圍。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第四十一條的規(guī)定，職業(yè)病也應(yīng)屬于“工傷范疇”。然而，在我國職業(yè)安全和衛(wèi)生法律體系中，“事故”概念多指短期性、突發(fā)性的傷害事件，故長期接觸有害物質(zhì)而引發(fā)的職業(yè)病并不典型地符合“事故”的概念。實(shí)踐中，就有法官對先行支付條款是否適應(yīng)于職業(yè)病職工提出了質(zhì)疑。因此，應(yīng)明確先行支付申請人的范圍。

實(shí)踐中，有社保機(jī)構(gòu)認(rèn)為只有在2011年7月1日之后遭受工傷事故的勞動(dòng)者才可申請先行支付。為使先行支付制度惠及更多的勞動(dòng)者，有專家建議，應(yīng)以法院出具的裁定書時(shí)間或以勞動(dòng)者最后一次向用人單位請求支付工傷待遇的時(shí)間為準(zhǔn)。記者 桂杰 實(shí)習(xí)生 陳思亦