浙江省嵊州市在上世紀90年代末，曾經由于創造出“串百家門，知百家情；解百家難，連百家心；辦百家事，致百家富”的“民情日記”，而備受社會關注。如今，隨著第二批黨的群眾路線教育實踐活動的深入開展，嵊州又開始大膽探索在“基層鄉鎮七站八所、無形圍墻密集林立”下，打破條塊分割、部門壁壘，創新治理模式。

半月談記者調研發現，嵊州實踐折射出當前國內許多地方鄉鎮工作面臨的普遍困擾，也為貫徹十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”目標在基層的落實，提供了富有借鑒價值的樣本。

信息失真、管理失控、干群失聯

在國內許多縣市區，都對鄉鎮治理“懸浮層”有切膚之痛，改革前的嵊州市也不例外。不少鄉鎮政府面臨著結構殘缺、功能失調的尷尬，基層干部面臨定位模糊、認同危機、治理失控等困境。

怪象一：種豆子的人越來越少，數豆子的人越來越多。半月談記者了解到，在一些鄉鎮的辦事機構，往往被不同部門掛了多塊不同的牌子，一個鄉鎮基層干部往往身兼數職，分別接受各垂直上級部門的調度指令。仙巖鎮黨委書記鄭國達舉例說，鎮里每周要向工商、稅務、國土等部門上報29張報表。“各部門都要求專人、專職、專網、專報，不能匯總，一個鄉鎮干活的總共就那么幾個人，光是這一項就花不少的精力。”

怪象二：責任比天大，權力只有巴掌大。鄉鎮治理歷來被形容為“上面千條線、下面一根針”，“千條線”意味著巨大的責任，而“一根針”則意味權力過小。黃澤鎮黨委書記王建勇說，例如違法建墳、違章建筑、偷盜河沙等，出事后責任全在鄉鎮，可鄉鎮在執法管理時往往無權處理。

怪象三：鄉鎮工作唱起“四季歌”，忙的忙死閑的閑死。鄭國達說，鄉鎮工作季節性比較明顯，忙起來的時候人手不夠，閑的時候就沒事干，這種現象對于每個干部來說，也表現得特別明顯。這樣一來，有的鄉鎮就算配備了再多干部，也還是不夠。

怪象四：看著是垂直管理“插桿到底”，實際上卻是“懸浮”狀態。一位鄉鎮干部說：“實際上七站八所看上去是密集林立的圍墻，每個圍墻內因為人少，加上職能分散，基層治理工作往往不能落到實處。很多時候是部門發現不了問題，鄉鎮發現了問題卻沒能力管。”

這些鄉鎮治理怪象背后，是鄉鎮與部門“條塊”間職能分散、力量分化、責權錯位的根源。近些年來，部門通過對站所庭的垂直管理實現職能延伸，鄉鎮職能不斷向部門分散。有的鄉鎮，站所庭就超過10個，有的站所庭有執法職能，但人少；鄉鎮干部雖然人多，但執法職能少。

遇到比較復雜的問題時，需要多部門聯合，極易出現推諉，效率很低。黃澤鎮就曾發生過一件事，有個屠戶在路邊綠化帶賣肉，存在嚴重安全隱患，按照職能分工，農業、交通、城管、路政、三產等多個部門都可以去管，結果誰都不去管。責權在鄉鎮一級分割太細，反而造成工作上的“失管現象”。

機構、力量配置的倒金字塔形，帶來的就是權限配置的倒金字塔形，為鄉鎮治理埋下了信息失真、管理失控、干群失聯的隱患。現在管理鄉鎮干部的手段非常有限，有時出現信息失真的情況。有的鄉鎮干部說去村里開展工作，實際根本沒去。他們完全是憑著良心做事，缺乏機制上的制度保障。

這些年來，隨著黨委政府對站所庭和村干部的依賴度不斷提高，鄉鎮干部的威信相對下降，工作積極性和主動性減弱。少數鄉鎮干部對村一級處于管理失控狀態，個別鄉鎮一級的駐村干部形式上還在，但實質上的內容已經沒有了，出現了駐村干部形式化、敷衍化的情況。一些村干部認為，只要與土管所、財政所、派出所、供電所等搞好關系，完全可以不把鄉鎮干部當回事。

信息失真、管理失控則帶來了干群失聯。如今，不但出現縣市同鄉鎮干部失聯，還出現鄉鎮干部與村里、群眾也失聯的苗頭，群眾找鄉鎮政府辦事得多頭跑、多次跑，有問題反映上去，拿不到答復。鄭國達說，要警惕“量變到質變”的出現。“干群關系一次次干燥，遲早要自燃，在這個過程中，我們可能連臨界點什么時候到了都不知道。”

打破“條塊分割”，拆掉“部門籬笆”

嵊州市委書記金志介紹，2013年年底以來，嵊州決定率先拆掉“部門籬笆”，整合資源，構建權責一致、條塊協調、運作順暢的鄉鎮行政管理體系，形成政府主導、便民高效、群眾滿意的鄉鎮公共服務體系，打造依法依規、反應快速、處置有效的鄉鎮行政執法體系。

一是改革基層行政架構，整合“七站八所的位子”。從今年初開始，全市選擇黃澤鎮、仙巖鎮作為試點，整合鄉鎮站所庭人員和下派部門資源，設立“三中心、一大廳”。

即整合原黨政辦、黨建辦、鎮紀委、財政所成立黨政綜合中心，承擔黨委、人大、政府日常工作；整合原工辦、農辦、規劃建設、新農村建設等科室成立發展保障中心，負責對上銜接，對下為村企、個人進行上門服務；整合國土、環保、公安、安監、城管等基層站所庭，成立管理服務中心，下設綜治信息調度室，集中辦公，組團巡邏，流動執法，承擔社會綜合治理職能；將計生、民政、戶籍、社保、衛生等服務窗口全部集中到公共辦事大廳，為群眾提供“一站式”服務。

在嵊州市地稅局黃澤分局，半月談記者看到這里已掛起了另一塊牌子“嵊州市黃澤鎮發展保障中心”。地稅分局干部金鵬程說，這里的服務窗口把原來的一二三產及規劃、城建等相關服務和審批事項全部納入。“這樣可以整合辦公資源，提高效率。”

這種從背靠背到面對面、從各自干到一齊干的辦公方式，還解決了行政效率與干部作風問題。原來一兩個干部一間辦公室，形成小天地；現在集中式辦公，就像玻璃房一樣透明，便于互相監督。副鎮長或相關科長也在這里，形成扁平化管理，可以很快答復辦事人。

二是實施聯合流動執法，下沉“管理服務的步子”。據市委辦介紹，管理服務中心對相關基層執法力量進行統籌整合，讓管理服務力量的下沉有了可能。試點鄉鎮將本地劃分成幾個片區，每個片區由一名鎮干部以及國土、派出所、工商等干部組成的綜治服務中隊負責，4個人1臺巡邏車，在片區內巡邏，承擔“主動發現問題、及時固定證據、綜合分類交辦、依法依規處置”等職能。

“人不再坐在辦公室，車輪隨時在轉，可以隨時發現問題。”王建勇說，這種執法方式提高了鄉鎮應急處理能力和綜合執法能力。以前鎮里偷盜挖沙現象較多，鎮政府執法力量不足，多部門力量整合后，可以應付環保、治安、交通等多種糾紛和問題。黃澤鎮還對村干部進行培訓，健全人民調解組織，把民間力量與部門的專業力量相結合。發現矛盾后先調解，村里解決不掉，馬上交到鎮里，實現多部門快速介入。

三是完善干部民情微群，牽好“拴住干部的繩子”。嵊州將依托微博創立的民情微群重新賦予了加強基層干部管理的職能。遍布全市的微群里，基層干部的身影越來越多。按照嵊州市要求，凡55周歲以下的鄉鎮干部，工作日必須通過微博上報自己的行蹤。

“由于微博是公開的，里面有許多干部群眾在瀏覽，避免了弄虛作假、走過場的情況。”金志說，“當然，也可以還干部一個清白。現在連村干部也在微博群里，大家互相監督，有沒有處于工作狀態，一目了然。”高風村黨代表周毛火說：“民情微群倒逼基層干部務實工作，到村民家里去、田間地頭去，不然寫不出真實的情況。干部之間一比較，先進還是后進就立顯。”

呼喚深層制度安排，謹防“曇花一現”

嵊州鄉鎮治理創新是一項艱難的探索，許多成果來之不易。盡管受到基層干群的歡迎，但這一改革目前只在縣級范圍，是在不打破現有法律法規框架的基礎上推進的。而鄉鎮存在的新時期治理難題，在國內普遍存在，需要大環境的逐步改善，用制度安排保障相關改革措施的推進，防止“曇花一現”。

在一鄉鎮法庭，半月談記者看到院子空蕩蕩的，一幢辦公樓矗立在院中。黃澤鎮黨委副書記李江說：“大部分基層站所庭都是獨門、獨院、獨幢辦公樓。許多部門在這里占著房子和位子、擺著桌子、掛著牌子。”為了推進部門下設機構的整合，嵊州市委書記金志幾乎跑斷了腿，磨破了嘴皮子，先后到省公安廳、省國土廳等部門，并獲得了這些部門的支持，但目前仍有幾個垂直管理部門始終談不下來。

對于基層干部來說，他們更擔心改革的持久性。一位試點鎮的干部說：“說實話，現在推進工作，特別是推進改革，常常得靠關系、靠人情而非制度性地推進工作，這很不正常。”鄭國達希望，改革能夠有制度保障，不再只是人的因素使然，不再只靠“紅頭文件”推進，更不要出現“一陣風”或“人走茶涼”的尷尬局面。

目前，嵊州鄉鎮治理的探索步伐幾乎觸及縣域制度權限的“天花板”。基層干部建議，要進一步深入完善各項改革措施，亟須考慮以下深層次問題。

一是將基層鄉鎮治理中的干部管理同群眾路線教育實踐活動有機結合。少數干部習慣于過去的辦公環境、制度約束、工作方法，對改革一時難以適應。更有人認為，鄉鎮以前也搞過其他試點，這次只是換湯不換藥。并且部門與人員整合以后，職位少了，有的干部在新機制中如何安排，需要統籌考慮，妥善處置。

二是通過制度調整甚至法律層面的調整，解決改革中干部的身份問題與執法權問題。目前，基層部分機構人員雖然整合了，但身份性質沒有變，公安、財稅、國土等站所庭的干部，都是各自上級主管部門負責管理考核和工資發放。因此，需要考慮跨部門的制度設計。此外，應賦予鄉鎮執法單位的干部綜合執法權，發放綜合執法證，解決公安、環保、國土、工商等來自不同部門的干部執法主體資格分立，進一步節約人力資源、整合力量。

三是部分站所庭管轄范圍和試點鄉鎮轄區存在交叉，如何兼顧對其他鄉鎮的覆蓋，需要進一步統合。同時，鄉鎮黨委政府和部門站所庭的辦公地點、房子如何綜合有效利用，也亟待統一規劃。

事實上，破解鄉鎮治理“懸浮層”的難題，勢必會動許多部門的“奶酪”。在人的方面，一個鄉鎮七站八所，通常有一兩百名“吃皇糧”的，更難觸動的是鄉鎮班子成員特別多，有的地方還設有分管科技的副鎮長、分管三產的副鎮長，這些人員目前都無法調整。在機構上，過去由于工作上系統性與連續性不夠，制度安排的斷層造成許多基層部門整合不到位，即使在有的縣級開發區，土地、規劃、建設部門還分工很細。

長期關注鄉鎮治理的浙江大學公共管理學院教授胡稅根認為，當前，基層政府上下之間、部門之間縫隙是很大的，極易造成行政資源的浪費與行政效率的無謂流失，必須通過深層改革，解決好部門、權力在上下之間、橫向之間、內外之間的最佳設置與分配這一全新課題。(記者 何玲玲 李亞彪 商意盈）