諸多質疑和爭論，根源就在于住房公積金制度的目標定位不明確，是住房金融還是住房保障不夠清楚。至少要在法律層面上解決三個問題：住房公積金到底是為誰服務？資金的產權歸誰？增值收益歸誰？

自7月14日起，福建省廈門市職工在提取住房公積金時，手續將再次簡化——無需提供購房合同，無需提供銀行查詢單，只需攜帶身份證原件。

在此之前，7月1日起，北京市已經簡化提取公積金手續。

除去上述兩地，湖北省武漢市、上海市、湖南省長沙市等多地都在今年放寬了住房公積金的提取和使用門檻。

中國社會科學院經濟所研究員汪利娜認為，這些舉動擴大了住房公積金資金的使用范圍，這是公積金制度改革的重要方向。

近年來，由于房價高企，住房公積金制度最初設定的互助性住房保障功能逐漸弱化，各界對于公積金功能的重新定位呼聲不斷，對住房公積金的質疑聲也隨之出現。

毫無疑問，在新的市場環境下，改革現行的住房公積金制度已迫在眉睫。現在需要做的是，重新審視住房公積金制度，明確住房公積金的定位，從而做出制度性變革。

公積金管理條例修訂難產

近日，有媒體報道稱，各地住房公積金管理中心各自為政、低水平重復建設嚴重，存在機構冗雜、資源浪費、管理混亂等問題，各地自行開發的公積金管理系統達數百套。

這一報道引發了公眾對住房公積金制度的關注。

在我國，住房公積金制度最初的功能是籌集建房資金，緩解住房開發與建設資金短缺的矛盾。

上世紀90年代初，為了打破長期以來由國家和單位包攬天下的福利分房體制，住房公積金制度作為城鎮房改的產物而產生，通過國家支持一部分、單位補貼一部分、個人合理負擔一部分的住房貨幣化分配和住房籌資機制，為城市住房建設開辟穩定的資金來源。

1991年5月，上海市借鑒新加坡中央公積金制度經驗，率先建立起住房公積金制度。

1994年7月，國務院頒布了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》，要求在全國推行住房公積金制度。

此后，中國的房地產業蓬勃發展。鑒于此，1999年4月國務院頒布了《住房公積金管理條例》，要求停止發放住房建設貸款，加大個人住房公積金貸款發放力度，住房公積金的功能發生重大轉型。

住房公積金繳存機制的建立，推動了住房從福利分配轉為貨幣分配的體制轉軌，亦推動房改完成市場化住房體制轉軌。

2002年3月24日，國務院發布修訂后的《住房公積金管理條例》，這是條例自實施以來的首次修訂。

直至2011年，住建部在布署2012年重點工作時，才提出在6月前完成條例修訂稿的起草工作，但之后并無下文。

2014年，住建部再次將條例修訂列為今年主要工作之一 ——繼續開展《住房公積金管理條例》的修訂工作，盡快上報國務院法制辦。

條例修訂工作難產，各界對住房公積金制度的質疑也不斷出現。

上海財經大學教授陳杰認為，與時代需求不相適應的功能定位，正是當前住房公積金制度陷入困境、備受指責的根源。

“目前我們的住房公積金制度已經不是靠修改能完成的了，而是必須得有一個制度創新，只在原來的條例上修修補補已經無濟于事。”中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄說。

陳杰也認為，局部修補不僅無濟于事，反而很可能會造成更多的制度內沖突，陷入更深的制度困境。

信息披露應更加透明

2008年3月23日，住房和城鄉建設部發布《2008年全國住房公積金管理情況通報》顯示，2008年全國住房公積金繳存余額超過1.2萬億余元，當年全國住房公積金繳存額為4469億余元，截至2008年年末，全國住房公積金繳存總額為2.06萬億余元。

對于全國住房公積金繳存額，官方的數據止于2008年。

汪利娜告訴記者，目前公積金使用情況和條例的修訂都不透明。巨額資金沉淀落于哪些城市？賺取了多少增值收益？被怎樣使用和支配？這些均沒有向繳存人交待，缺少一本清晰的賬。信息不公開，加上監管不到位，腐敗就可能從中滋生。更透明的信息披露應是基礎，至少應該對繳存人有一個交待。

此外，住房公積金過低的使用率亦引發了不少質疑。

住建部數據顯示，2008年年末，住房公積金使用率為72.81%，住房公積金運用率僅為53.54%。

住房公積金從本質上說擔負著政策性住房金融服務功能，學界認為，如果資金沉淀過多，使用效率過低，對資金所有人來講是一種資源浪費。因為繳存的資金并沒有為他們住房消費服務，只能被通脹侵蝕。

2006年上半年，審計署開始對住房公積金進行審計。這是自住房公積金制度建立以來，第一次對住房公積金進行全國性的專項審計調查。

審計報告披露了公積金制度實施過程中存在的兩大問題：

其一，住房公積金制度改革滯后，加之有些單位未嚴格執行國家規定，導致不同收入群體住房公積金存、貸額差距逐步拉大。

分析1986萬人的繳存情況發現，其中10%繳存額高的人員平均月繳存1572元，10%繳存額低的人員平均月繳存54元，前者是后者的29倍。

其二，違規投資、擠占挪用、違規發放貸款等問題仍然存在，影響住房公積金的安全完整。

報告稱，截至2005年年底，45個城市用公積金購買的214.47億元國債中，有28.92億元被證券公司違規用作融資質押，有8.29億元被證券公司出售后用于購買股票等風險投資，還有3.1億元被證券公司挪用后無法收回。

對于住房公積金管理體制存在的問題，胡繼曄認為主要有三個：資金利率太低，尤其是在余額寶等理財產品面前；真正需要的低薪群體取款困難；由于取款困難，致使有投機取巧者介入，有損住房公積金聲譽。

住房公積金制度備受爭議的焦點，是這一制度“劫貧濟富”的反向效應，即：買得起房子的職工才能使用公積金，甚至是多次貸款，而那些買不起房子的職工繳納的公積金補貼了相對富裕的買房職工。

在中國政法大學教授王涌看來，在公積金繳存者中，富者不屑于公積金貸款，貧者無力買房，得不到公積金貸款，還為他人輸血。只有中上等收入的繳存人在享受公積金貸款。

重新定位是核心問題

改革現行的住房公積金制度已迫在眉睫。

除了學界的呼聲，在中央層面，黨的十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定提出，健全符合國情的住房保障和供應體系，建立公開規范的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制。

受訪專家均認為，諸多質疑和爭論，根源就在于住房公積金制度的目標定位不明確，是住房金融還是住房保障不夠清楚。

汪利娜表示，至少要在法律層面上解決三個問題：住房公積金到底是為誰服務？資金的產權歸誰？增值收益歸誰？這些都要通過法律進行明確的定位。

2011年，胡繼曄參加中國政法大學民商經濟法學院教授王涌主持的住房公積金修法課題時提出：住房公積金可借鑒養老保險個人賬戶全國統籌的做法，實現住房公積金個人賬戶與身份證號綁定，全國唯一、全國統一，這樣就基本上可以解決各地混亂的問題。

“遺憾的是，住房公積金管理條例的修訂進行了三年依然沒進展，這些建議也沒有實施的可能性。”胡繼曄說。

汪利娜的建議是，在新的市場環境下，我們需重新審視公積金的在整個住房政策體系中的功能與作用；重新界定公積金與商業銀行的關系，使之成為整個住房金融體系的一部分；將公積金的歸集及運用，按其金融本質，置于金融監管部門的視野內，使其建立起有效的風險防范機制，避免“行政化”管理帶來的擠占、截留、挪用等問題；建立起規范的會計、審計、信息披露和社會監督機制，讓公積金的增值收益真正為資金繳納者服務，改變現行資金性質公私不分、使用無序的現狀；改變“低存低貸、存貸不對稱”導致凈儲戶的利息損失轉變為凈貸款人的利息補貼，從而形成新的收入分配不公。(本報記者廉穎婷)