確立環境底線 建設新型城鎮(零距離)

——關于積極應對城鎮化中環保挑戰的調研報告

環境保護部環境規劃院調研組

最近，環境保護部環境規劃院圍繞如何積極應對城鎮化中的環保挑戰這一主題開展了系列調研。從調研情況看，當前一些地方城鎮化發展對自然生態和資源環境造成了較大破壞，迫切需要建立嚴格的環境底線制度，對城鎮建設的格局、規模和質量進行合理引導和管控，確保城鎮化發展真正新型、綠色、健康。

我國城鎮化發展面臨較大環保壓力

我國資源短缺、環境脆弱，城鎮人口產業集中、環境矛盾尖銳，多年來城鎮化快速發展積累了不少環境問題。若不提高城鎮化質量，勢必沖擊環境底線，帶來更大的環保壓力。

調查發現，當前一些地區仍將城鎮擴張、新城新區建設和土地資源大面積開發作為城鎮化發展的主要途徑，大拆大建、削山填湖，不斷蠶食生態空間。不少高風險的化工園區、污染企業布置在城鎮風道和水源上游，對當地大氣、飲水、居住安全造成威脅。為此，需要進一步明確：城鎮山水結構、風道河流、生態系統是大自然演化的結果，實施符合環境系統發展規律的空間環境管控是新型城鎮化發展的第一條底線；環境資源是稀缺資源，環境承載能力不能無限透支，確立環境資源開發利用閾值是新型城鎮化發展的第二條底線；健康安全的環境質量和優質的環境公共服務是人們健康幸福生活的基礎，這是新型城鎮化發展的第三條底線。

建立嚴格的空間環境管控制度

尊重自然山水格局，建立嚴格的空間環境管控制度，形成人口資源環境相協調的國土開發格局和城鎮格局，是優化城鎮化發展格局的必要手段。城鎮化發展必須尊重自然環境、尊重自然規律，規劃發展的城鎮體系要適應區域生態環境格局。例如，湖北省宜昌市自然地形呈喇叭口狀，風往西吹，水往東流；福建省福州城區外的閩江口是城市的主要風道，簡單的東部開發或者西部開發布局都不利于城市環境保護；廣東省廣州市南沙是珠三角城市群的幾何中心和大氣敏感區，應從區域環境安全角度考慮城市發展布局。這些都需要利用精細化的規劃評估模擬技術，對重要的紅線空間區域實施強制性保護，形成有利于污染物擴散、空氣質量改善的城市和產業布局。

實踐證明，基于區域性環境安全考慮實施空間環境管控，可以事半功倍，從源頭減少環境破壞。環境保護部環境規劃院研究編制的《珠三角區環保規劃綱要(2004—2020年)》，將12.13%的地區劃分為紅線區域嚴格保護，識別了一批大氣環境敏感區并限制大氣污染項目布局。這是我國空間環境管控的最早實踐。規劃實施10年來，禁止了燃煤電廠新建，否決了石油煉化等大氣污染項目在南沙的布局，有效降低了環境風險。

確立環境資源開發利用的底線

確立環境資源開發利用底線，遏制對大自然無限制的索取，是新型城鎮化的重要內容。當前，一些地方對環境資源過度開發、低效利用，透支了城鎮化發展的元氣。一些水資源短缺地區卻以高耗水的農業為主導產業，爭上煤化工項目；一些大氣污染嚴重的地區，仍在發展煤炭、冶金項目；部分城鎮和產業發展與環境容量及其分布特征極不協調，污染物排放和能源資源消耗長期超負荷，亟待實施環境承載力危機管理。

城鎮化不能處處瞄準超常規發展，處處建設中心城市，無節制地消耗能源資源、排放污染物，而要切切實實以環境資源承載力為基礎，認認真真分析買不來的“環境家底”，確立環境資源開發利用底線，建立最大允許土地開發比例、最大水資源開發利用總量、環境容量承載率、污染物排放總量、煤炭消費總量、機動車保有總量等一系列閾值，加大治污減排力度，提高環境資源利用效率，改善環境系統交換條件，使城鎮化速度、規模與區域環境資源承載力相匹配。

守住環境質量健康安全的底線

守住環境質量健康安全的底線，努力提供優質生態產品，是新型城鎮化的標志之一。城鎮承擔著維護區域、流域生態環境安全的功能，但一些地方忽視或者沒有明確城鎮的環境功能，環境保護要為經濟建設讓步，通過犧牲環境來換取一時增長，造成了較為嚴重的后遺癥。目前，我國城鎮環境質量改善滯后于城鎮化發展和人民需求的提升，灰霾天氣、黑臭水體、污染場地等影響了人們的健康和生活品質。部分城鎮空氣質量較差，灰霾已經成為常態；部分城鎮集中飲用水源不達標，城鎮河流一度成為下水道、垃圾河。

新型城鎮化必須將環境質量安全保障作為必要條件，健康安全的環境質量和公平共享的環境公共服務是新型城鎮化的題中應有之義。應以人群健康和生態平衡為基準，確立生態環境質量底線，將提供清潔的空氣、安全的飲水、健康的環境等作為政府必須履行的職責，強化保障措施，加大供給力度，讓人們看到政府的努力，給人們以明確的預期。

(執筆：吳舜澤 洪亞雄 萬 軍）