“做飯財政”沒實現(xiàn)“吃飯財政”難維持
地方政府舉債招商未必有好果子吃
內(nèi)蒙古一個貧困縣政府負(fù)債規(guī)模已達(dá)20億元，但下血本引進的項目財政貢獻卻微乎其微。當(dāng)?shù)赜泄賳T嘆息“‘做飯財政’沒實現(xiàn)‘吃飯財政’難維持。”
《經(jīng)濟參考報》記者近日在內(nèi)蒙古、安徽、湖南、湖北等地采訪發(fā)現(xiàn)，為擺脫可支配財力不足、事權(quán)與支出責(zé)任不對等的約束，實現(xiàn)發(fā)展、環(huán)保等重重目標(biāo)，舉債度日已成為各級地方政府的常態(tài)。除了發(fā)展之需，還有一些地方罔顧財力，盲目建設(shè)政績工程，導(dǎo)致債務(wù)積累越來越多。難以遏制的舉債沖動之下，地方財政承受著巨大壓力。
貼錢招商外表風(fēng)光內(nèi)心恐慌
記者發(fā)現(xiàn)，各地發(fā)展模式大同小異：地方政府基本是“白手起家”，征地拆遷、道路、水電氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，靠地方融資平臺以財政信用、土地或項目抵押舉債來解決。
負(fù)債完善基礎(chǔ)設(shè)施，大規(guī)模招商引資，近年來在各地催生了一派繁榮景象。
位于遼河入海口右岸的盤錦市遼東灣新區(qū)，很多地方前些年還是蘆葦荒灘。近年來，當(dāng)?shù)丶涌旖ㄔO(shè)公路、鐵路、橋梁、污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施，石化、精細(xì)化工、新材料、現(xiàn)代物流等新入駐企業(yè)很多，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快。
遼東灣新區(qū)管委會公布的資料顯示，為了進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，今年新區(qū)計劃投資41.92億元，建設(shè)景觀綠化、生活給水、工業(yè)給水、供熱和燃?xì)獾任宕蠊苍O(shè)施。新區(qū)金融工作局負(fù)責(zé)人介紹，建設(shè)資金主要依靠政府性融資，其中銀行貸款和信托類融資占比分別約為30%和70%。
湖南一個大型工業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)舉債來源復(fù)雜、成本高昂：既有年息6%左右的政策性銀行貸款、年息8%至10%左右商業(yè)銀行貸款，也有年息13%左右信托機構(gòu)借款；而面向社會融資方面，則有承包基礎(chǔ)設(shè)施工程的基建商墊資，還有園區(qū)要求承擔(dān)基建任務(wù)的企業(yè)向園區(qū)打入工程總造價50%的資金作為“誠意金”，園區(qū)每年按照12%左右利率支付利息，項目建成后分三年償還；還有面向拆遷戶或單位干部職工等特定對象的“定向融資”，借用征拆款等民間資金，按照12%左右年利率付息。
花大價錢建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，一些地方政府提供給項目時卻十分“慷慨”。
湘南一個大型工業(yè)集中區(qū)管委會負(fù)責(zé)人介紹，園區(qū)融資約30億元建設(shè)三通一平和標(biāo)準(zhǔn)廠房。直接建設(shè)成本每平方米2000元的廠房，月租金掛牌價只有每平方米10元“犧牲眼前利益，指望將來靠稅收來彌補”。
中部一個地級市副市長給《經(jīng)濟參考報》記者講述了一個項目引進的“痛苦”決策經(jīng)歷：國內(nèi)一家大型企業(yè)決定在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)一個加工生豬、家禽的特大型肉聯(lián)廠。對于這個魚米之鄉(xiāng)來說，該項目無疑是雪中送炭。但投資方要求“零地價”且政府出資建設(shè)部分生產(chǎn)設(shè)施“反復(fù)討論市里共識是三句話：條件實在苛刻，機遇確實難得，下定決心搞得！”他說。
然而，記者發(fā)現(xiàn)，受經(jīng)濟周期性調(diào)整影響，地方政府花大價錢引進的很多項目稅收遠(yuǎn)未達(dá)預(yù)期，財政面臨著巨大壓力。
在中部一個經(jīng)濟發(fā)達(dá)縣主干道邊，坐落著國內(nèi)一家著名企業(yè)產(chǎn)業(yè)園。這個項目地幾百畝，縣政府曾為此投入了大量公共資源。建設(shè)之初，企業(yè)方面表示將投入200億元，地方政府預(yù)估，項目2013年投產(chǎn)后當(dāng)期就能形成每年10億元的稅收。但如今每年稅收貢獻不過1億元左右，很多當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為“政府栽了跟頭”。
有的城市還在搞倒貼。2011年至2013年，中部一個地級市直接補貼當(dāng)?shù)匾患疑鲜泄荆a貼額從幾千萬元增長到近2億元。這家公司靠著政府補貼，連年逃脫了“ST”命運。
發(fā)債治污環(huán)境債暗藏“走偏”隱患
很多地方政府通過發(fā)行污染治理專項債券和向金融機構(gòu)貸款等方式，加大生態(tài)文明建設(shè)力度。但“舉債治污”在改善環(huán)境的同時，也暗藏在政績、效益、環(huán)境三種取向間“走偏”的隱患。
位于湘江上游的湖南省郴州市，地下蘊藏著豐富的鎢錫鉛鋅等礦產(chǎn)資源，百年開發(fā)后，重金屬污染問題突出。
如今，郴州一片曾被礦毒和污水嚴(yán)重污染的土地，被改造成了西河濕地公園。隨著污染企業(yè)被關(guān)停，厚厚的重金屬尾砂堆場得到安全處理，花葉芒、蘆葦、荷花、風(fēng)車草等構(gòu)筑的生態(tài)壩凈化水質(zhì)，西河濕地公園及周邊變成了風(fēng)景如畫、生態(tài)宜居的新城區(qū)。蘇仙區(qū)一位副區(qū)長介紹，隨著生態(tài)環(huán)境明顯改善，西河濕地周邊過去40萬元/畝乏人問津的土地，如今市價高的可達(dá)150萬元/畝至220萬元/畝。
據(jù)了解，湖南省是國內(nèi)首個發(fā)行重金屬污染治理專項債券的省份，迄今已成功發(fā)行重金屬污染治理專項債券67億元，西河濕地是債券募集資金投入的項目之一。據(jù)湖南省發(fā)改委統(tǒng)計，截至2013年11月，湘江流域重金屬污染治理總投資255億元，有兩成資金靠發(fā)行債券和貸款。
“錢可以慢慢還，污必須馬上治。”郴州市市長瞿海說。
《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到，近些年以環(huán)境保護為主題的地方融資呈現(xiàn)方興未艾之勢。其中吉林省發(fā)行55億元地方政府債券，向松花江等流域水污染防治傾斜；湖北發(fā)行16億元城投類企業(yè)債券治理大冶湖；安徽發(fā)行12億元債券治理巢湖入湖河道水環(huán)境。目前，包括云南昆明滇池污染新一期治理等在內(nèi)，各地還在申請發(fā)行多種“環(huán)境債”。
上海證券交易所公開信息顯示“環(huán)境債”的“正規(guī)軍”———污染治理債券利率為“基準(zhǔn)利率+基本利差”，利率水平一般達(dá)到7%左右，期限多為7年。從第3年至第7年末，每年需償還本金的20%及當(dāng)期利息。而金融機構(gòu)環(huán)保題材貸款，一般利息更高、還款周期更短。
記者接觸到的很多城市負(fù)責(zé)片區(qū)開發(fā)的負(fù)責(zé)人說“環(huán)境債”某種意義上是地方債的“變種”，操作中需要在三種取向中尋找平衡點，把握不好很容易“走偏”：
首先，容易催生“政績花瓶”和“形象工程”。有地方融得資金后，將“借的當(dāng)賺的”，在還款壓力較輕的存續(xù)初期搞短時間內(nèi)有“視覺效果”的項目，“重地上輕管網(wǎng)”、“重基建輕機制”、“問投入不問回報”、“有借款計劃沒有還款計劃”等，不僅埋下債務(wù)違約風(fēng)險，還使表面風(fēng)光的環(huán)保項目難以起到環(huán)境改善實效。
其次，淪為房地產(chǎn)等工商經(jīng)濟的附庸。“借環(huán)境保護治理債，打土地升值、招商引資算盤”，這是一些地方拿環(huán)保“包裝”和“策劃”地方債的“生意經(jīng)”。中部一個城市以湖泊及周邊生態(tài)治理名義發(fā)債8億元，但實施中卻將大筆資金都投向道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施，項目將新增商業(yè)、綜合服務(wù)業(yè)用地、居住用地，發(fā)展旅游和工商經(jīng)濟放在環(huán)境效應(yīng)之上。
此外，環(huán)保項目成了“胡子”和“殼子”。一些地方融資建設(shè)起環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施工程，卻因為沒有相應(yīng)的財政保障機制或商業(yè)模式支撐，要么缺乏后續(xù)資金成了“胡子”，要么建成缺乏資金維持常態(tài)化運轉(zhuǎn)的“殼子”，不僅加重地方債務(wù)和財政負(fù)擔(dān)，還因無法發(fā)揮應(yīng)有功能而受到社會指責(zé)。
賒賬蓋樓“赤字經(jīng)營”打造政績
在建設(shè)政績工程的驅(qū)使下，有的地方不考慮實際財力，盲目建設(shè)“舉債發(fā)展”“赤字經(jīng)營”。土地財政難以維系，導(dǎo)致債務(wù)積累越來越多，無力還債。
《經(jīng)濟參考報》記者在安徽一個縣采訪了解到，2013年該縣各類基建投入40多億元，而去年一年的財政收入不足12億元。類似情況在不少地方普遍存在。內(nèi)蒙古一個旗因政府所在地搬遷形成債務(wù)20億元，2013年，全旗可支配財力僅7.1億元，其中工資、行政運轉(zhuǎn)、銀行貸款本息等剛性支出6.88億元，即使剩余部分全部用于還債，每年也僅能還2200萬元，還清債務(wù)約需要100年。
去年，全國各地法院相繼開展對黨政機關(guān)執(zhí)行人民法院生效判決的專項積案清理工作，清理黨政機關(guān)拖欠債務(wù)的歷史舊賬。據(jù)廣東省一個地級市中級人民法院通報，當(dāng)?shù)馗骷夵h政機關(guān)有764件負(fù)債案件未執(zhí)行到位，累積欠債超過18.5億元。
累累欠債背后是一座座政績工程。
記者調(diào)研和查閱相關(guān)案件的判決書發(fā)現(xiàn)，黨政機關(guān)賒賬多是拖欠工程款、裝修款、購買辦公用品和辦公設(shè)備費乃至公務(wù)消費等。上述廣東省地級市黨政機關(guān)賒賬的“大頭”則多源于“第四公”消費———興建樓堂館所。
據(jù)悉，該市司法局辦公大樓，1999年立項建設(shè)。廣東省高級人民法院終審判決認(rèn)定，大樓造價1900多萬元，尚欠工程款291萬多元及利息。按設(shè)計，辦公大樓帶有天臺花園、卡拉O K房、大舞臺等休閑娛樂設(shè)施，廳內(nèi)有羅馬柱，門口前矗立華表，一副高檔奢華派頭。因工程款拖欠等原因，項目“爛尾”。2011年，財政追加投資建成使用。
“政府要當(dāng)資本家不要當(dāng)?shù)刂鳎灰?dāng)風(fēng)險資本家。”廣東省一個經(jīng)濟發(fā)達(dá)市市長認(rèn)為“現(xiàn)在的指揮棒考核，主要還是考核G D P。如果廣東一些地方想做大G D P總量真的很容易，可以加大固定投資，本來規(guī)劃10年建設(shè)的地鐵我5年干完，但是這么做可持續(xù)不強。固定投資與財政、與土地價值要基本匹配。如果考核指揮棒不變，還是有風(fēng)險的。我一直很擔(dān)心，如果政府債務(wù)風(fēng)險總爆發(fā)是相當(dāng)可怕的一件事情。”
權(quán)責(zé)失衡“倒掛”機制催生權(quán)宜之計
在地方政府大肆舉債的背后，是中央政府與地方政府之間，地方各級政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任不對稱的現(xiàn)狀。
一些接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的專家認(rèn)為，關(guān)乎國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該由財政按照“財權(quán)事權(quán)匹配”的原則擔(dān)起來，而屬于市場的部分則由市場主體來完成。
以環(huán)保投融資為例，專家建議，根據(jù)權(quán)責(zé)匹配原則，合理劃分環(huán)保事權(quán)范圍并加大國家財政投入。
永清環(huán)保董事長劉正軍認(rèn)為，我國環(huán)境污染歷史欠賬巨大，且G D P平均年增7.5%還將在未來不斷產(chǎn)生大量新的污染。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，環(huán)保投入占到G D P的3%以上，環(huán)境質(zhì)量才會得到改善，而目前我國中央財政對環(huán)保的投入約為3‰，加上地方和企業(yè)等方面的投入，占比只有1.5%左右。要大幅增加在環(huán)保財政投入，才可能打生態(tài)文明建設(shè)“翻身仗”。
一些地方財政部門負(fù)責(zé)人表示，目前財權(quán)主要集中于中央，稅收大戶如央企等利潤主要上繳中央的大背景下，而污染治理卻留給了地方“舉債環(huán)保”實際上是這種“倒掛”機制下的無奈之舉和權(quán)宜之計。為此建議科學(xué)劃分中央和地方環(huán)保事權(quán)、投資范圍與責(zé)任，強化各級財政特別是中央財政對環(huán)保的投入、加大轉(zhuǎn)移支付中環(huán)保的權(quán)重、穩(wěn)定和強化國債用于環(huán)保的支出。此外，還可考慮建立由政府控制的“環(huán)保超級基金”或國家環(huán)境保護專項基金，以解決受益主體與支付主體不對等問題。
同時，應(yīng)推進環(huán)保金融機制與政策創(chuàng)新。國家開發(fā)銀行研究院院長黃劍輝說，扭轉(zhuǎn)我國環(huán)保建設(shè)的被動局面，必須改變“財政有一塊投一塊”的狀況。針對環(huán)境治理項目資金需求大、周期長等特點，建議我國仿效一些國家做法，建立一家“綠色銀行”推進開發(fā)性環(huán)保金融，依托國家信用發(fā)債來籌集公益性環(huán)保建設(shè)資金。
(本版稿件除署名文章外，均由記者葉前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫)
