近日，國家發改委、財政部、國土部、住建部等11個部委聯合下發國家新型城鎮化綜合試點通知。據了解，鎮改市工作是此次試點的一項重要內容。“鎮”改“市”，不只是一個名稱的更換，更涉及體制機制的改革與創新，是中國新型城鎮化破題的重要一環。

從“超級鎮”到“新城市”：重在創新管理

據統計，1978年～2013年，我國城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點；城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。我國目前人口向大城市和小城市兩端聚集的情況已經比較明顯。據測算，20萬人口以下的小城市與小城鎮，集聚了全部城鎮人口的51%。其中縣級單元聚集了全國新增城鎮人口的54.3%。

“當前，‘鎮改市’水到渠成。”國家行政學院教授丁文鋒指出，“目前，我們國家有很多‘超級鎮’，城市功能比較完善、產業聚集度較高，有較為完善的基礎設施，‘鎮改市’是必然，也適應了國家新型城鎮化的要求。”

“鎮改市，不只是名稱變化，更是內容變化、體制變化。”丁文鋒強調，“最根本的是要讓鎮里居民變成市民。同時，推進管理體制創新，朝智慧城市方向努力，推廣電子政務、完善城市功能，讓產業有一定輻射圈。”

據介紹，下一步試點將改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成員權益向財產權益轉化的可能路徑。在充分保護和使用農民宅基地用益物權的基礎上，探索宅基地市場交易主體、交易方式和交易范圍，建立較為完備的市場化退出機制，優化建設用地空間布局，提高土地要素配置效率。

丁文鋒指出，此次通過試點示范，再漸進式推開，體現了科學性。目的是建立多元化、可持續的城鎮化投融資機制，創新行政管理，降低行政成本，提高政府效率，這都將為新型城鎮化貢獻新的思路。

從“管理”到“服務”：重在簡政放權

近年來，部分地方進行了“鎮改市”的探索。

1995年被國務院十一個部委列為全國小城鎮綜合改革試點鎮的浙江龍港，在1984年建鎮初期只有5個小漁村，鎮里居民6000人，人均年收入401元。改革第十年，鎮的財政收入達到了4.02億元，居民人均收入6667元，人口達到20萬，已經成為名副其實的“小城市”。

浙江27個試點鎮在改革中獲得“紅利”，體制機制創新是關鍵——

地權方面，給予試點鎮傾斜機制保障，縣里支持試點鎮用地，安排一定數量的用地計劃指標，單獨切塊，直接下達到試點鎮；財權方面，試點鎮全面建立一級財政體制，財政超收100%返還，土地出讓金凈收益、城鎮建設配套費100%返還；事權方面，在提高領導職級高配、增強統籌協調能力的同時，下放行政審批、執法等多項權力。

簡政放權之后，浙江27個試點鎮展現出前所未有的活力，當地財政收入、城鎮化率、非農從業人員比率大幅上升。

國家發改委發展規劃司有關負責人指出，設市試點就是要建立行政管理創新和行政成本降低的設市模式，實現城市設置與簡化行政機構的真正聯動。在把符合條件的縣和建制鎮設為市的過程中，探索大部門制、開發區管理模式等的橫向整合，控制行政機構和人員編制，優化行政層級和區劃的縱向設置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經濟實力強的鎮同人口和經濟規模相適應的管理權。

從“層級化”到“扁平化”：重在因地制宜

改革，牽一發而動全身。“鎮”改“市”，一字之改，全篇皆動。“我認為，改革要遵循三個結合。”丁文鋒建議，一是與“城鎮體系規劃”相結合。各地都有自己的城鎮規劃，并非所有的縣都要改市，哪些鎮能改市，這就需要結合規劃內容，全面審視。二是與地方行政體制改革推進相結合。三是要與各地實際相結合。改革要漸進有序推進，一定要尊重群眾意愿，不能拔苗助長。

統計顯示，近年來縣域經濟發展迅速，已成為中國經濟版圖不可忽視的重要一極。中小城市縣域經濟及其直接影響和輻射的區域，截至2012年經濟總量達26.51萬億元，占中國經濟總量的56.22%。

“鎮改市，需要城鎮化規劃的動態優化。”財政部財政科學研究所所長賈康說，“要與財政扁平化改革的推進同步協調。”

“不只是設施完善，更是體制創新。”中國城市經濟學會中小城市經濟發展委員會秘書長楊中川指出，無論“撤縣設區”，“縣改市”還是“省直管縣”，其根本目的都是為了更好地發揮當地的比較優勢，城市最核心的競爭力體現在城市的軟實力上，理念、機制和政府服務意識才是丈量城市走向現代化的重要標尺。

“從長遠看，相當一部分在大城市生活的人在退休后會選擇回到老家，回到現在的鎮里，通過‘鎮改市’，創造一個更好的安居環境和社會保障體系，既有完善的基礎設施，又能望得見山、看得見水、記得住鄉愁，這是未來小城市的發展方向，也是緩解大城市壓力之需，前景很好。”丁文鋒說。(記者 馮蕾 李慧）