加快制度創新 破除成本約束(對話)

——訪國務院發展研究中心研究員程國強

本報記者 朱雋

“弱者種地”“差地種糧”等問題突出

農業發展已到了一個轉折關口

記者：勞動成本等直接生產成本推動了農業生產總成本的增加，該怎樣看待農業已進入高成本時代？

程國強：伴隨著工業化、城鎮化的進程，農資、土地、勞動力等農業生產要素的成本會出現不斷上升的趨勢。這一規律已為人地矛盾相對緊張的東亞國家和地區農業發展歷程所驗證。

在經濟發展初期，農業部門剩余大量低成本勞動力，具有無限供給特征。但隨著工業化的推進，農業富余勞動力將逐步向非農產業轉移，最終到形成城鄉一體化勞動力市場時為止。在這一過程中，農業勞動力成本將不可避免地逐步提高。

農業高成本時代的到來，標志著我國農業發展到了一個新的階段。首先，這意味著農業比較利益下降的壓力將越來越大，由此導致的“弱者種地”“差地種糧”的問題會逐步顯現并將日益突出，農業發展到了一個轉折的關口；其次，這也預示著，農業高成本若與資源制約增加、生態環境約束趨緊的影響相互疊加，有可能使農業發展陷入長期停滯，最終會影響整個工業化、城鎮化的進程。因此，目前農業發展對制度創新的需求，比任何時候都顯得緊迫。

記者：除了生產成本不斷走高以外，我國農業經營體系還面臨著哪些新挑戰呢？

程國強：以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村經濟體制改革創新的主要成果。30多年的實踐證明，以“集體所有、均田承包、家庭經營”為特征的農業經營體系，對推動我國農業農村發展發揮了重要作用。但是，隨著工業化與城鎮化深入推進、農村土地與勞動力加速流動，我國農業經營格局正在發生重大變化，土地細碎化、農戶兼業化、勞動力弱質化、農業副業化、生產非糧化等問題越來越突出，農業發展面臨日益嚴峻的挑戰。

堅持家庭經營在農業中的基礎性地位前提下，如何真正實現農業經營方式的突破創新，加快構建新型農業經營體系，是目前及今后一個時期，我國農業現代化進程面臨的最為棘手的難題。

農業現代化并不僅僅是土地規模化

應加快構建新型農業經營體系

記者：應對高成本，我國農業經營體系創新的突破口在哪里？

程國強：面對農業生產的高成本，應當繼續加大對農業的支持補貼力度，但最根本的還是要進行制度創新，加快構建新型農業經營體系。

農村基本經營制度是黨的農村政策的基石，其核心目標在于，必須保障農產品有效供給，提高農業生產效率，確保糧食安全和食品安全；必須保障農民的土地權益，促進農民增收，調動農業經營者的生產積極性。當前農業農村發展的新變化新形勢，提出了完善農村基本經營制度的新要求。但是，今后無論推進怎樣的制度變革，無論進行怎樣的創新與試驗，都必須以基本經營制度目標為出發點，切不可削弱甚至突破制度底線。

目前，由于農村勞動力大規模外出流動，使農業被“邊緣化”的趨勢愈加嚴重。顯然，我國農業發展不僅要面對“誰來種田”的現實問題，更要應對“種怎樣的田”和“怎樣種田”的深層難題。不是把土地經營規模問題解決了，就實現農業現代化了，必須進行制度創新。

推進農業現代化，應當加快構建從農村基本經營制度出發，堅持和落實集體所有權、穩定和強化農戶承包權、放開和盤活土地經營權、保障和提升農業特別是糧食生產能力、貫徹土地用途管制權，從而形成“集體所有、家庭承包、多元經營、管住用途”的新型農業經營體系。我認為，今后農業經營體制機制創新的一個重要方向是，探索建立以家庭承包為基礎，以農戶為核心主體，新型農業經營主體、土地股份合作社、農業社會化服務組織等多元主體共同經營的新型農業經營體系，促進農業經營的專業化、規模化與組織化，增強農業的可持續發展能力。

繼續加大對農業的支持和補貼力度

增強農業支持政策的針對性和指向性

記者：我國的農業支持政策又該從哪些方面進行調整？

程國強：進入新世紀以來，中央先后出臺實施了糧食最低收購價、臨時收儲、糧食直補、良種補貼、農資綜合補貼等一系列支持農業的政策措施，基本形成了以價格支持為基礎、以直接補貼為主體的農業支持政策框架體系，為糧食產量連年增長，農民收入持續增加發揮了重要而關鍵的作用。

農業發展進入高成本階段，更應該進一步加大對農業的支持和補貼力度。這是許多國家的農業政策調整的基本經驗，也是今后我國應對農業比較效益持續下降、提高農民種糧務農積極性和地方政府重農抓糧積極性的重要舉措。但是，加大對農業的補貼和支持，應與我國所處的發展階段相適應，必須立足基本國情，既要量力而行，也須盡力而為。當前在農業政策調整改革中，尤其要注重通過發揮市場配置資源的決定性作用來用好政策，探索建立中國特色的農業政策體系。

目前實施的農產品價格支持政策，雖然對有效調動農民生產積極性，實現糧食產量“十連增”、農民增收“十連快”發揮了關鍵作用，但也逐步顯現出一些新問題新矛盾，如導致農產品價格形成機制扭曲，市場作用未能有效發揮；國內外農產品價格倒掛，進口壓力日益加大；農業資源環境形勢嚴峻，農業可持續發展面臨挑戰等。

因此，必須根據農業發展的新形勢新要求，進一步增強政策的針對性和指向性，健全主要由市場決定農產品價格的機制。比如，逐步推進實施農產品目標價格制度，使農產品價格形成與政府補貼脫鉤，既有效調動農民生產積極性，又減少對市場的扭曲，充分發揮市場配置資源決定性作用，確保實現農業的持續穩定發展。