為了幫助農民獲得平等權利，需要取消專門針對農民的身份歧視，這是一種進步。而為了更有效地支援農業發展，需要識別農民的身份，這是更大的進步。

戶籍制度改革是要建立一種操作比較簡單、不含有身份歧視、能為社會經濟管理提供準確信息的人口登記制度。此次發布的國務院關于戶籍制度改革的意見，朝著這個方向邁了一大步。這個改革意見的最大亮點，是取消了既往戶籍登記管理中對農民的歧視，并為掃清現行法規中的一些不合理條款提供了明確思路。我認為，在實踐中落實這個改革意見要把握以下若干問題。

戶籍登記依據：能不能更加簡化

從長遠看，新制度的核心應該是居住地人口登記制度，即一個人登記為哪個城市和地區的人，主要標準要看他的常住地在哪里。更具體地說，只要一個人在一個城市享有住房(不論租住還是擁有產權)，且這個住房的建設符合政府的規劃，住房的結構和面積、質量等符合政府的標準，那么這個人就應該被登記為這個城市的居民，并有望享有和其他居民一樣的權利。標準住房可以分類，特別要有最低標準住房的規定。可以實行一套標準住房登記一戶居民(可以是一人)的制度。這是一個簡化戶籍登記可資利用的標準。目前，我們還沒有涉及居住的獨立法規，給“常住居民”的認定及簡化戶籍登記帶來了一定困擾。

新的戶籍登記改革意見在操作上還不夠簡單易行。新的改革意見把城市分成幾個類別，似無必要。例如，說要放開小城市的戶籍登記，其實，所謂“放開”的意義不大。一些小城市的中心區，例如一些古鎮，大規模增加住房不可能，增加常住居民不利于保護歷史遺產，所以，也不能隨便落戶。在中心區以外的區域，因交通發達，居民也不一定要遷居到中心區。如果一個小城市沒有處于國家級或省級開發區內或其周邊，其吸納就業的能力也很差，通常也不會有很多外來人口需要遷入戶籍。

其實，大城市的入戶門檻也可以簡化，即主要按照是否擁有或穩定使用“合法標準住房”為核心條件，決定一個人或一個家庭(不論其原來是否為農民)能否由一地遷往另一地，而不論戶籍遷入地的城市規模有多大。現在流行的說法是門檻“三要素”：住房、就業和收入，這比較復雜；“積分制”更加復雜，也不很科學。這就要求城市管理做好住房發展規劃。蓋了房子是要人住，人住進去了，你怎么能不給他戶口呢？一個退休的億萬富翁在上海買房子，你不給他登記戶口？這是講不通的。一個農戶已經在城里住了數年，后代也習慣了城市的生活，又租用了住房，或者用合理的價格賣了農村的土地并購買了城里的房子，能不給他戶口？有人擔心這種單一的辦法會產生戶口投機，而我以為用這種辦法會減少投機。一個城市政府連住房規劃都作不了，還能做什么？如果真做不了，又怎么能真正管住人口？戶籍門檻又有何意義？

流行意見認為，大城市吸納一個人口會增加若干萬元的成本，因此要限制大城市的戶口遷入。我以為這是一個很含混的說法。現實情況是，我國進城務工的農民大約有20%左右已經在大中城市有穩定的住所。這些農業轉移人口的新職業和收入很穩定，是城市的納稅者。他們又多是青壯年，其養老和就醫，不會給地方財政造成什么負擔。政府給不給他們戶口，他們也要享受城市很多的公共服務，政府并不能將這部分錢節約下來。將這部分務工農民及他們的家屬登記為城市居民，有百利而無一害。

取消戶籍差異：戶口“含金量”能否統一

城鄉戶籍區別完全“消滅”以后，農業轉移人口能否與所在地城市居民享有同等的權利？會不會出現同一戶籍居民中內部的“二元結構”？這需要認真討論。

首先，是“低保”的平等問題。現在農村的“五保戶”保障額度和已在全國推行的農民“低保”標準，大都低于城市“低保”水平。城鄉戶籍統一以后，如果完全按照城市標準建立“低保”制度，將增加財政負擔。一個變通的辦法是把“低保”的標準確定放到縣一級行政區，在行政區內統一所有居民的“低保”標準，同時實行“老人老辦法，新人新辦法”。在確定對農民的補助時，可以考慮扣除農民的家庭經營收入中的非貨幣部分。如果把現有的扶貧資金、“五保戶”資金統一起來安排，“低保”改革所需要的資金增量不至于超過200億元人民幣。更要注意的是，現在已經在城市的農業轉移人口，大多不是領取“低保”的人口。

其次，是養老保障的統一問題。隨著經濟發展加速和財政收入增長，化解這個問題的難度在出乎意料地降低。現在國家有能力將農村養老保險與城市養老保險并軌。農業轉移人口將視自己的情況進入不同等級的城市養老保險序列，政府對“新農保”的補貼將來視發展的情況再作調整。

再次，是醫療保障問題。基礎醫療保障應該在城鄉之間統一。現在全國正在推行農村“新型合作醫療”，國家花不少錢，奠定了基礎。要注意到現在城市中一部分居民也沒有醫療保障，可以把農村的辦法引入城市，形成全國統一的基礎醫療保障。在這個基礎上再分成幾個層次，體現差異。這方面可以學習臺灣地區的經驗。

第四，是城鄉戶籍完全統一以后，國家如何操作支援農業和農民的政策？這個難題現在還沒有被充分注意，其實以后會顯現出它的重要性。城鄉戶籍登記完全統一了，從道理上說誰是農民就不那么容易識別了，至少少了一個“法定”的識別標志。可是，如果要幫助農業生產者，尤其是要通過“直補”的方式來幫助農業生產者，就更應該對“農民”有一個法律上的界定。

在實際中已經發生了這樣的問題。例如，某省僅僅給種稻谷的農民提供“直補”，而對種小麥的農民不補，農民有意見。還有的地方給種植面積大的農戶補，對小農戶不補。對這類做法，部分農民也有意見。再比如，已經有政策要給農村獨生子女家庭的父母提供養老補助，可是戶籍統一以后，一些農村老人住在縣城，在身份上與城市居民沒有區別，補貼還怎么發放？能不能按土地補？好像不行。一些城市人租種了農地，搞休閑農業，他們應該獲得政府農業補助嗎？這些問題都需要研究解決。

為了幫助農民獲得平等權利，需要取消專門針對農民的身份歧視，這是一種進步。而為了更有效地支援農業發展，需要識別農民的身份，這是更大的進步。看起來不在于要不要有身份的規定，而在于身份規定的經濟含義是什么。需要作一種技術性的研究，在身份規定方面提出一個方案，與農村整體改革協調起來。筆者早已建議，國家應出臺“注冊農業經營者制度”，以解決這個問題。

居住證制度：長久制度還是權宜之計

戶籍制度改革當然不是僅僅要解決1億農業轉移人口的進城問題。事實上，目前進入各類城市且沒有在城市獲得戶籍登記的農業專業人口總量在3億左右。他們中的大部分人目前沒有居住在可以稱為“合法標準居所”的房屋里。從長遠看，我國的城市化率應達到80%左右，留在農村從事專業化農業的人口充其量1億左右，再多就意味著農業現代化水平上不去，城鄉差別無法消除。所以農業轉移人口陸續進入各類城市，將是長期現象。

離家上千里、長期在大城市工作、但又沒有能力購買城市住房的農民兼業者如何登記戶籍？只要中國的“二元經濟結構”不轉化，農民的“候鳥式”兼業現象將不會消除。這個問題，單單靠城市管理是不可能解決的。如果我們的土地制度再作深入改革，勞資關系再作進一步調整，農民可以在土地市場上交易自己的財產權，輔以城市房價相對下降，這部分農業轉移人口才能在城市買得起、住得起房屋，由“候鳥”變為“留鳥”。但完成這個轉變需要較長的時間，且一定要尊重農民意愿。

目前，大城市政府暫時可以把部分農民兼業者看作“工作場所居住”的人，他們的戶籍保留在原居住地，同時，他們的社會保障賬戶與納稅義務也歸于原居住地。城市政府可以對這部分人口發給“居住證”。當然，城市政府需要對工作場所的居住條件予以規范，盡量解決務工者的困難。

新戶籍制度時代：如何保護農民利益

按照新的改革意見，即使農業轉移人口獲得了城市戶籍，他們的集體經濟收益權、房屋及宅基地保有權與農地承包權都將予以保留。這個規定是必要的、正確的。沒有這個規定，大部分農業轉移人口寧愿繼續實行舊的戶籍制度。

今后的配套改革還是要本著“市場發揮決定性作用”的思路去推進。戶籍制度改革除了人道主義的初衷以外，更有建立城鄉統一的勞動力市場的改革意愿。但這只是市場化改革的一個方面，還必須相應地建立和完善土地要素市場與資本市場；特別是土地市場必須與勞動力市場相契合，市場經濟才能較健康地運行。

建立土地市場的核心是產權改革。深化產權改革必須解放思想，必須下大力氣推進。確立并維護農民的土地財產權對中國社會經濟長遠穩定發展具有戰略意義，必須扎扎實實做到底，不能留下走回頭路的空間。

改革的主導部門自己首先要更新觀念。政府因確立和保護農民的土地財產權，看起來壓縮了自己的權力空間，其實可以針對農民的土地使用權所產生的公共性問題，行使合理的干預權，以維持資源利用的公正性及經濟的可持續發展。農民權利與政府公權之間完全可以找到和諧共生的具體路徑。這個道理應廣泛宣傳，形成關于產權改革的全社會共識；同時改革主導者也應堅決制止因維護個人或地方的一己私利而阻礙改革的行為。

這項改革越是徹底，建立城鄉統一的勞動力市場這一戶籍制度改革初衷才越可能完整實現。（中國社會科學院農村發展研究所研究員 黨國英）