專家稱地方債風險可控，未過警戒線

規范財政管理體制才能防控地方債風險

《中國經濟周刊》 記者 王紅茹 董顯蘋 | 北京、江西報道

今年，地方政府發債額度達到4000億元，并有10個省市開始試點“自發自還”地方債，總規模為1092億元。

所謂自發自還，是指試點地區在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、支付利息和償還本金。自發自還地方債的規模僅占全年地方債發行規模的27%。雖然占比不大，但是“當家才知柴米貴”，“自發自還”發債模式的探索，或將促使地方政府更加合理地配置資源，為潛伏已久的地方債務風險打通一條“引水渠”。

根據國家審計署的數據，今年地方政府負有償還責任的債務中，將有近2.4萬億元需要償還。而更為嚴峻的現實是，隨著土地出讓金收入的下降，依靠拍賣土地來籌資的模式難以為繼，地方政府今后還能依靠什么還債？地方債的危機時刻到了嗎？

“自發自還”降低地方融資成本

自從5月21日財政部發布通知，允許10個省市地方政府試點地方政府債券自發自還以來，截至8月5日，已經有廣東、山東、江蘇和江西4省順利完成了地方債發行。

值得關注的是，8月5日完成發行的江西地方債，其3個不同期限的地方債的中標利率水平，只比同期限的國債收益率高2個基點，而且也比財政部代發的地方債利率水平低得多。

“江西省政府債券的招標結果并不遜色于已經發行債券的一些東部沿海省份，比今年江蘇地方債的利率還要低，堪稱‘中部樣板’，或將給接下來要發債的其他兄弟省份以激勵。”江西的一位業內人士評述道。

實際上，已經成功發行債券的4個省份中，山東省的地方債利率最低，甚至還低于同期限的國債收益率。

地方政府首次試點自發自還地方債，債券利率反而比國債利率還要低，這不符合債券定價的一般規律。一般而言，債券風險越高，利率越高；反之亦然。論風險，地方政府的風險肯定高于中央政府，因此自發自還的地方債券利率也應該比國債高才是。

對此，業內人士分析，出現這一結果，有可能是因為當地銀行等金融機構爭相認購地方政府債券所致。這樣一來，“自發自還”的地方債券利率，要比之前作為地方政府舉債主體——地方融資平臺所發的融資平臺債的利率低很多。

中國社科院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華告訴《中國經濟周刊》：“地方融資平臺公開發債募集資金的利率非常高，一般在 7%~8%左右，這實際上加大了地方財政的負擔。從4個試點省份發行的自發自還債券來看，確實大幅度降低了地方政府的財政負擔，應該說試點這個方向還是很積極的。”

地方債并未超過警戒線

政府仍有大量資產可償債

中原地產市場研究部最新統計數據顯示，7月份，北上廣深4個一線城市，和成都、大連、合肥、南京、武漢等近40個二線城市在內，土地出讓金合計為1054億元，比2013年同期的1953億元下降46%。

消息一出，引發各方人士對地方政府償債能力的擔憂。再加上日前審計署公布的數據，從2013年6月底至2014年3月底，已有9個省份超8億元的債務逾期未還，這更加劇了業內地方政府債務違約的擔憂：中國會發生地方債務危機嗎？

接受《中國經濟周刊》采訪的財政部財科所副所長劉尚希對此持樂觀態度：“肯定會有一定的影響，但未觸及危機的程度。目前地方政府的土地收入雖然在減少，可能會增大一些地方政府的償債壓力。但是，地方政府可以有針對性地調整財政支出結構來應對。”

而能否發生債務危機，還要看地方政府的償債能力。許多市場人士認為，地方政府財政收入、地方政府性基金收入(主要是土地出讓金)是其最直接、最主要的償債資金來源。而當前土地和房地產市場走勢漸弱，靠土地出讓金能夠籌集的資金越來越少，由此市場人士開始擔憂地方政府的還債能力。

國家統計局原局長李德水則認為判斷地方政府的債務風險需要更謹慎。7月22日，李德水在中國國際經濟交流中心第61期“經濟每月談”上表示，地方債并不可怕，要把資產和負債都搞清楚，才能夠判斷地方債風險的大小。

“如果光講債務不看資產，怎么知道究竟有多大風險。我們的地方資產評估過嗎？有幾個地方政府建立了準確的資產負債表？”李德水認為光看債務這么大，就判斷地方政府還債有風險是不準確的，還要看地方政府有多少資產。

劉尚希也認為，除了土地之外，地方政府還有大量的資產，國企還有大量的經營收益。“即便如此，中央和地方的債務加起來也沒有突破60%的國際警戒線，中央和地方現在的債務加起來還不到50%。”劉尚希說。

而針對目前地方政府通過借新債來還舊債的質疑，劉尚希也認為不必過分炒作。“借新還舊，是沒有問題的。”劉尚希肯定地告訴《中國經濟周刊》，可以用現發的新債去還舊債。 “即便是中央發的國債，相當一部分也是以新還舊。這不是什么新奇的事，很多國家都是這么做的。”

《預算法》修訂或頒地方債“準生證”

盡管始自2009年起，地方政府就公開發行地方債，但地方政府發行債券的主體資格仍存在爭議。

2009年2月17日，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了關于《國務院關于安排發行2009年地方政府債券的報告》有關情況的匯報，該報告首次提出由中央代發2000億地方債。當時就有人質疑：“《預算法》沒有規定地方政府有權發債的。”

汪德華向《中國經濟周刊》表示：“原則上，不是通過地方融資平臺借貸的模式，法律上是不允許的，因為《預算法》不允許地方政府借債。”

《預算法》規定地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。但現行《預算法》并沒有堵死地方政府發債，其規定是除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

由于受到2008年金融危機的影響，鑒于當時地方財政吃緊，2009年3月，國務院決定2009年由財政部代地方政府發行2000億元的地方政府債券，模式采取財政部“代發代還”。2011年，上海、深圳、廣東、浙江4地被批準嘗試自發政府債券，但仍由財政部代還，2012年，江蘇和山東兩個省份也加入此項試點。

但是，“代發代還”和“自發代還”模式均由財政部代辦還本付息，始終因存在“上級兜底，中央信用背書”缺乏市場基因而遭詬病。于是，從今年開始，國務院批準10個省市地方政府試點地方政府債券“自發自還”。

“現在進行的自發自還試點，就是規范政府舉債融資制度，開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司的政府融資職能。對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。”汪德華說。

劉尚希認為，原來中央代地方發債，還債的責任也是地方；現在地方自己發債，還債的責任也是地方，只是發債方式的一個變化，“最大好處走向透明，試點辦法對發行規模、期限結構、利率確定都有嚴格的規定，這有利于控制地方債務的風險。”

多位業內人士認為，地方政府直接發債，而不是通過融資平臺舉債，這是將地方政府債務分類納入預算的開端。

另外一方面，地方債試點的推進也迫使《預算法》修訂工作提速。

據知情人士向《中國經濟周刊》透露，我國《預算法》的修訂從2004年就已經開始，至今已經10年。最近幾年《預算法》的修訂，爭論最大的就是地方債。“據我了解，《預算法》的修訂經過多次審查，目前在建立地方發債制度方面已經取得共識。這些共識已經體現在最近要提交人大常委會審議的四審稿中。”該知情人士稱。

對地方債應進行日常動態監控

有媒體報道稱，從2009年重啟地方政府債券以來，截至2013年，我國發行了94只地方政府債券，總融資金額達8500億元，加上今年即將發行的4000億元，僅地方債的融資規模就將達到1.25萬億。

如何做好地方債務風險控制成為業內關注的焦點，多位接受本刊采訪的專家表示，解決問題的核心就是規范財政管理體制。

汪德華建議：“規范財政管理，首先要把地方債務的底數摸清楚，現在的債務底數是通過審計署去摸的，毫無疑問，這種統計方式未來不可持續。針對地方債要進行日常動態的監控，要有一個科學的債務統計。”

“其次，地方債務要公開，有什么樣的債務，債務的期限，總額，規模，結構，這些都應該要公開，公開以后才能知道這個債務的風險多大。第三，債務的償債資金來源情況怎么樣，錢財怎么來，也需要統一考慮。第四，通過加快政務會計改革，盡快形成一個科學的債務確認準則，讓債務的統計、管理，有據可循。”汪德華說。

汪德華認為逾期未還債務，可能是現金流出了問題。他建議現在可以啟動專項債制度，“專項債就是以一些項目為支撐借債。這個可能是當前需要重點考慮的一個方向，以解決逾期未還債務可能形成的風險。”

10省市地方債試點之后，可以預見，下一步將會在全國各省份全面鋪開。但是，發債雖易，還債不易，對于地方債而言，還是要且行且珍惜。

(實習生翟揆弟、王佳楊對此文亦有貢獻)