不帶牌“裸拍”，車的價格上不去，甚至可能因為賣不出去導(dǎo)致公車改革受阻；帶牌賣，成交價中包含車牌錢，權(quán)力部門以車牌獲利的法律根據(jù)何在
北京拍賣公車 帶牌還是“裸拍”？
編者按
8月初，北京產(chǎn)權(quán)交易所宣布年內(nèi)將在京拍賣5000輛中央國家機(jī)關(guān)公車。公車改革后的公車拍賣是否帶車牌的問題，有關(guān)部門目前還沒有定論。由于北京采取搖號政策，北交所認(rèn)為，如果是裸車拍賣，價格肯定上不去。湖北省統(tǒng)計局副局長、車改專家葉青在媒體撰文，建議帶牌拍賣。其建議基于兩點(diǎn)：“一、拍賣之后即可掛牌，不會增加北京的汽車增量；二、掛牌也可以賣個好價錢，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。”
對于葉青建議，贊成者有之，反對者也有。是否帶牌拍賣，涉及多種價值考量。通過全方位探討為有關(guān)部門科學(xué)決策提供有價值的參考，這是我們關(guān)注這一話題的初衷。
帶牌拍賣，誰的福音？
2010年，北京開始實(shí)施小客車數(shù)量調(diào)控政策，即車輛搖號，不論單位還是個人，想要小客車上路，就必須參加搖號取得牌照。2014年6月，北京小客車搖號比例達(dá)到137:1，可謂一號難求。車牌讓很多在北京工作生活的人望眼欲穿。
葉青認(rèn)為，在嚴(yán)格的搖號政策之下，北京號牌屬于稀缺資源，數(shù)量有限，帶牌拍賣為那些總搖不上的人提供了一次機(jī)會。
“連車帶牌買過來，免于搖號之苦，對一些想在北京購車的人來說，是不小的福音。但考慮到一些人對車的剛需及搖號概率，如果連車帶牌一起賣，競買的人會很多，最后的賣價一定不低。沒有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不是說想?yún)⑴c就能參與的。”網(wǎng)友“鄭之”感嘆。
上海實(shí)行小客車牌照拍賣已經(jīng)有十多年，今年7月參加牌照拍賣的有13.6萬人，單個牌照平均成交價為74600元，今年2月拍賣時均價曾突破10萬元。考慮到這幾年搖號政策對購車需求的抑制，有人估計，如果北京公車帶牌拍賣，車牌價格應(yīng)在10萬元以上。這正是葉青在建議所說的“可以賣一個好價錢，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，何樂而不為”？
網(wǎng)友“鄭之”則提出：“這部分錢是買車者該付出的嗎？如果答案是否定的，那這種‘國有資產(chǎn)的保值增值’不僅沒價值，也不正當(dāng)。”他認(rèn)為，道路交通安全法規(guī)定了有關(guān)部門給機(jī)動車上牌的義務(wù)，卻沒賦予他們以車牌獲取利益的權(quán)力。正因如此，上海市車牌拍賣政策多年來備受質(zhì)疑，當(dāng)?shù)厥冀K沒有拿出令人信服的法律依據(jù)。對于政府來說，在沒法律依據(jù)的情況下得到這筆錢，是不當(dāng)?shù)美４藭r的“國有資產(chǎn)的保值增值”，是以百姓權(quán)益受損為代價的。
帶牌拍賣可能帶來的社會不公以及不良情緒，也是國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍教授擔(dān)心的問題。他認(rèn)為，與帶牌拍賣演化成“有錢人的游戲”相伴而生的，將是“沒錢人的怨恨”。由此產(chǎn)生新的社會不公，在有錢人與沒錢人之間產(chǎn)生對立情緒，是帶牌拍賣的負(fù)效應(yīng)。
“公車改革，普通老百姓的感受不能不考慮，公平不能不考慮，社會評價、社會認(rèn)同都要考慮，應(yīng)當(dāng)取向公平的價值追求。”楊小軍說。
帶牌拍賣，合法嗎？
對于帶牌拍賣是否合法的問題，楊小軍認(rèn)為，我國機(jī)動車一直實(shí)行登記制度。只要登記過了，車就取得路權(quán)，可以上路行駛。現(xiàn)在的公車已經(jīng)取得路權(quán)，如果不帶牌拍賣，車就會失去已經(jīng)擁有的路權(quán)，受限購令限制又必須二次申請獲得路權(quán)。車已經(jīng)在北京有路權(quán)了，憑什么又剝奪車的路權(quán)？“由此看，反而是不帶牌拍賣在法律上有障礙。”
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順看法則相反。他認(rèn)為，公車帶牌拍賣，“在上海講得通，畢竟之前之后都是拍賣，政策一致，在同一個標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行。而北京則行不通，與現(xiàn)行的制度政策不統(tǒng)一”。
“雖然有的地方政府采取拍賣形式，但牌照畢竟是公產(chǎn)、是有限資源，要服從行政法上的平等、公平、公開原則。牌子是非常重要的財產(chǎn)，不按照規(guī)則進(jìn)行，會產(chǎn)生很大問題和矛盾。一方面，帶牌拍賣和北京現(xiàn)有制度相沖突，前面可以免費(fèi)取得，現(xiàn)在就要花錢，造成不平等、不公正和非正義；另一方面，帶牌拍賣相當(dāng)于政府賣牌，沒有法律依據(jù)。上海多年來一直在違法操作，盡管效果可以。”楊建順分析認(rèn)為，“要解決帶牌拍賣和北京既有制度的矛盾，或者是把公車車牌都投入免費(fèi)搖號池，或者是修改無償搖號的機(jī)制。參加拍賣的人，要和搖號聯(lián)系在一起，搖到的人才能參加拍賣。對既有制度不去執(zhí)行和調(diào)整就帶牌拍賣，會讓政府失信于民，這不妥當(dāng)。賺小錢丟信用，得不償失。”
對此，葉青表示疑惑：“如果說法律依據(jù)，公車拍賣與司法拍賣有共性。司法拍賣可以帶牌，為什么公車就不可以帶牌拍賣？”
“雖然司法拍賣可以，但私權(quán)利處理范疇不同于公車，公車涉及公產(chǎn)、公權(quán)力、公共服務(wù)的提供。對于私權(quán)利，司法居中解決問題，目的是實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)最大價值，實(shí)現(xiàn)公平公正。行政法不能只考慮資產(chǎn)價值，還要考慮機(jī)會均等、政策一致等等因素。”楊建順解釋說。
決策應(yīng)遵循怎樣的正當(dāng)程序？
“帶不帶牌拍賣，取決于決策者的價值取向。兩種方案，都有可能。”楊小軍這樣認(rèn)為，公車改革的第一步，是先把公車拍賣出去。公車改革搞了20年，不能因為拍不出去而受阻。能賣個好價錢，也是財政部門所希望的。從當(dāng)前的政治角度和經(jīng)濟(jì)價值取向看，完全可能帶牌拍賣。但問題是，帶牌拍賣變成“有錢人的游戲”，帶來新的社會不公也不可小覷。不帶牌，有錢沒錢，包括外地人都可以公平參與，共享公車改革帶來的利益。從社會公平角度而言，不帶牌拍賣也是有可能的。
“在資源有限性更加強(qiáng)烈的時候，情況發(fā)生了變化，無償號牌制度就要發(fā)生變化。要想優(yōu)先享受有限的資源，就要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)的費(fèi)用。在行政許可、資源補(bǔ)償領(lǐng)域要堅持平等原則、受益者負(fù)擔(dān)的原則，要求承擔(dān)經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)。”楊建順說。
如果制度要修改，所有車牌搖號都實(shí)行有償制，又會產(chǎn)生一個大問題：既有制度能不能修改？既定制度要修改很難，在給付行政領(lǐng)域有“福利禁止倒退原則”，比如公交地鐵在低價運(yùn)轉(zhuǎn)，要提價就與這個原則矛盾，在公用事業(yè)不能完全按照市場價格來衡量。該原則要求，只能提升不能后退，當(dāng)然不是說絕對不能后退，像行政行為撤銷或廢止一樣，要受到限制。
當(dāng)前，實(shí)行汽車限購令主要有三種模式：北京、杭州和貴陽采取無償搖號；上海實(shí)行車牌拍賣競價；廣州、天津則采取折中辦法，無償搖號和有償競價并存。完全競價拍賣備受詬病，大多數(shù)城市從社會政策出發(fā)提供無償搖號，取得比較積極的社會評價。為了更好地平衡各種關(guān)系各方利益，“我建議，車與牌分離，把公車的號牌數(shù)量投放到搖號池，讓有資格的人公平競爭，公平地滿足社會需求，公車則進(jìn)行裸拍。”楊小軍說。
楊建順認(rèn)為，如果最終決定帶牌拍賣，要對現(xiàn)有的北京搖號政策進(jìn)行修改調(diào)整，與現(xiàn)行搖號牌照、車輛調(diào)配制度聯(lián)動起來。“否則，會造成公車改革既有成效的反彈，不僅保不住國有資產(chǎn)，反而會流失了公產(chǎn)。比如，公車租賃社會化，制造尋租機(jī)會，公產(chǎn)變私產(chǎn)等等。《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》是北京政府制定的規(guī)章，要按照規(guī)章修改程序進(jìn)行修改。”
“北京的拍賣搞得好不好，群眾認(rèn)可程度高不高，社會效果怎么樣，對其他限購的城市具有示范作用。”楊小軍認(rèn)為，北京拍賣公車要慎之又慎，在制定拍賣政策時要注意科學(xué)性、合理性、合法性。
對公車原牌照編號是否保留的問題，楊建順提到，如果決定帶牌拍賣，“公車的牌照如果原封不動用，會成為一種炫耀，成為一種不公平的現(xiàn)象。我認(rèn)為，一個選擇是，把這些牌照編到總系統(tǒng)中，以后在一種完全任意狀態(tài)下分配，這是適合公共資源分配的公平方法。另一個選擇就是，不保留這些編號，讓車主自己重新編號，防范拿特權(quán)號牌招搖撞騙。”
公車拍賣，能否成為控車契機(jī)？
公車拍賣能否成為北京市減少機(jī)動車總量的契機(jī)，也成為熱議話題。葉青認(rèn)為，中央國家機(jī)關(guān)即將實(shí)施拍賣的5000輛車本身是有牌照的，屬于汽車存量而不是增量，“搖號限制的應(yīng)當(dāng)是增量。”因此，沒有必要將車牌去掉，“只是更換了主人。拍賣之后即可掛牌，不會增加北京的汽車增量”。
楊建順則提出，“實(shí)際上，限購不僅僅是增量問題，而是社會需求量大，要將有限的資源分配出去，就產(chǎn)生了車輛搖號制度。”人們有一種心理，沒有的東西要爭取，汽車限購實(shí)質(zhì)上助長了人們購車的愿望。“原本計劃在一定年限內(nèi)控制車輛保有量，現(xiàn)在早就超了，但還得往外放指標(biāo)。”
網(wǎng)友“鄭之”也認(rèn)為，北京目前的機(jī)動車數(shù)量已經(jīng)超出城市承受能力，如果拍賣公車可成為減少存量的契機(jī)，為什么要滿足于“不會增加”呢？
楊小軍認(rèn)為控制車輛總量，最根本的目的是解決城市交通擁堵和車輛帶來的環(huán)境污染問題。北京市市級單位公車接近兩萬輛，加上區(qū)縣鄉(xiāng)、中央國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位，公車數(shù)量絕不是一個小數(shù)字。就此而言，不帶牌拍賣，對緩解擁堵和降低污染都有十分積極而重要的作用，不能不說這是一次難得的機(jī)會。
葉青說，這次公車處置，第一批五千輛，一次性處置完，相對總的汽車保有量，畢竟數(shù)量有限，減少小客車總量有其他辦法，比如市場外遷。據(jù)統(tǒng)計，北京三環(huán)內(nèi)的各類批發(fā)市場有100多家，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式，北京會減少很多交通擁堵和空氣污染。另外，比如征收擁堵費(fèi)，提高停車費(fèi)。作為都市，東京有800萬輛卻很少堵車，目前北京汽車?yán)寐嗜杂锌臻g。總之，搖號限購并不是最好的辦法。
“從控車角度看，不帶牌拍賣公車，車輛會流出北京，有利于減少車輛總量，緩解擁堵，減少污染，是好事。”楊小軍認(rèn)為這一點(diǎn)不能不考慮。
制訂拍賣政策，對政府也是“考試”
與帶牌相比，不帶牌拍賣直接導(dǎo)致的問題是，公車低價拍賣。
楊小軍從北京目前的車輛搖號政策和現(xiàn)狀分析認(rèn)為，如果不帶牌拍賣，在北京參與拍賣的積極性會低，因為拍到手沒牌無法上路。即使已經(jīng)搖到車牌的人，只有車輛價格對他有足夠的吸引力，才會選擇參與公車拍賣。對外地人同樣如此，拍賣要以價取勝。
楊建順認(rèn)為：“如果從刺激成交角度講，有好辦法，就是面向全社會拍賣，不管是不是具有上牌資格，都可以參加拍賣，只要拍下號牌，就可以上牌，為了拿到這個機(jī)會，會吸引很多人的參與，價格自然就上去了，保值實(shí)現(xiàn)了，公平也實(shí)現(xiàn)了，這是不利中的有力決策。從總的政策制定來講，把利害得失分析清楚，雖然對以前的搖號制度構(gòu)成沖擊。兩害相權(quán)取其輕，需要作出選擇。”
“公車改革的核心問題是支出，甩掉巨額的車輛消耗包袱，杜絕車輪上的腐敗，不能單單考慮經(jīng)濟(jì)價值。公車不帶牌低價拍賣，從眼前看可能國家利益受損，但長遠(yuǎn)看國家受益更大。從政治、社會、經(jīng)濟(jì)多種因素看，即使合理的低價拍賣也是值得的。”楊小軍說。
楊建順認(rèn)為，牌照有償制是將來發(fā)展的方向，無償制是目前過渡政策，公車改革再次提出這個問題。政府財產(chǎn)要走向市場，必須符合市場規(guī)律。立法上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行利益衡量，如果最終利大于弊，應(yīng)從立法上提供依據(jù)。不能讓實(shí)踐中實(shí)行很好的制度，一直背著違法的名號。“我贊成帶牌照拍賣，但不贊成在沒有法律依據(jù)的情況下拍賣。”
公車拍賣帶不帶牌是一個兩難問題，存在于實(shí)行車輛限購和車牌競拍的地方。“拍賣政策如何制訂，對政府也是一次‘考試’。”楊小軍最后說。(記者 王心禾 黨小學(xué))
