日前，司法部對外發布《中華人民共和國外國人永久居留管理條例(征求意見稿)》(下稱“意見稿”)，征求意見截至2020年3月27日。

意見稿發布后，引發多平臺網友熱議，一度刷爆微博。意見稿為何引發公眾強烈意見？其背后原因如何？記者對近期公眾關注的主要問題進行梳理。

外國人永久居留制度，并非橫空出世

意見稿第1條指出，為了進一步擴大對外開放，規范外國人在中國境內永久居留管理，保障取得永久居留資格外國人的合法權益，依據《中華人民共和國出境入境管理法》，制定本條例。

值得注意的是，其中涉及到的永久居留制度并不是一項新的制度，早在1985年頒布的《中華人民共和國外國人入境出境管理法》(自2013年7月1日《中華人民共和國出境入境管理法》開始實行之日起，該法廢止)中就對外國人在國內永久居留進行了規定。2004年，公安部、外交部又頒布了《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，首次在全國范圍內統一了外國人永久居留的審批標準并開始簽發“外國人永久居留證”。

2012年中組部、人社部、公安部等多部門聯合發布《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》，規定除選舉權和被選舉權外，獲得永久居留資格的外國人原則上和中國公民具有相同權利義務。

2016年2月，中辦、國辦發布《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》，認為存在申請條件設置不夠合理、簽發對象偏窄、待遇落實不到位等問題，要求“加快制定外國人永久居留服務管理條例”。

2016年6月，公安部就《外國人永久居留管理條例(草案)》公開征求意見；當年，共批準1576名外國人永久居留，較上年增長163%。2020年2月司法部發布《中華人民共和國外國人永久居留管理條例(征求意見稿)》，再次征求意見。

永久居留資格獲取門檻是否過低？

對于此次的意見稿，網友普遍擔憂的是，門檻設置降低了，會導致大量外國人涌入，擠占國內公共資源。

網友所說的“門檻”變低了，其實是與2004年頒布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》比較得來的。在意見稿尚未出臺前，對外國人永居事項管理一直依據該《管理辦法》執行。

記者梳理發現，意見稿在申請條件方面主要有四大變化：

一是新增杰出成就申請永居。即取得國際公認杰出成就的外國人，以及上述外國人推薦的專業人才，可申請永居。

二是在經濟社會發展需要方面大幅放寬任職單位和申請人條件限制。在任職單位方面，《管理辦法》要求須在中央部委或省政府下屬機構、重點高校、重點企事業單位、高新企業、鼓勵類外資企業、外資先進技術企業、外資出口企業等任職，但意見稿放寬至重點行業、重點地區、普通高校科研機構、國內知名企業等；在申請人條件方面，從副總經理、副教授等職務職稱放寬至高級管理和技術人才、助理教授、急需緊缺人才，并不再要求“連續任職滿四年、四年內居留累計不少于三年”。

三是在投資申請方面，一般門檻從2004年的200萬美元降至2020年的1000萬人民幣。

四是新增普通工作申請，普通外國人如符合學歷、居留年限和收入要求，可申請永居。如博士畢業或國際知名高校畢業、工作滿三年、累計實際居留不少于一年的，或重點行業、區域工作滿三年、居留不少于一年、年收入不低于上年該地區城鎮職工平均水平的四倍的，均可申請永居。

由此可見，意見稿拓寬了申請永居的資格范圍和條件。對此，中央民族大學社會學系副教授田方萌表示：“條例略為松動了之前的嚴格規定，但總體上是適應中國當前的發展階段的。”

河北工業大學文法學院教授石小娟在接受采訪時表示，杰出人才、推薦制、長期工作等申請途徑門檻較高。國際公認自不用說，政府、高校的推薦都很難拿到。

但仍有很多專業人士認為，意見稿在某些方面確實存在門檻較低的情況。比如，在親屬投靠方面，石小娟指出，美國優先考慮的是本國公民的親屬，而非只要是獲得綠卡永久居留權的外國人都可以；在日本，外國人獲永居權之前會有“獲得長期居留權”的過渡，但意見稿中并未提到這種過渡，條件相對較低。此外，意見稿關于由縣級人民政府有關部門受理外國人永久居留資格申請的規定，也被認為門檻過低，部分專業人士認為，至少應提高為省級以上人民政府有關部門。

對于有些人擔心，獲得永居權的外國人會為他們的家屬辦理永居資格，如此拖家帶口地遷入中國，會導致外來人口激增。田方萌表示，這種擔心其實是不必要的，因為意見稿第7條設置了總量控制的安全閥，即“國家建立外國人永久居留政策定期評估調整機制。必要時，經國務院批準，對外國人永久居留資格實行定額審批制度”。

管理條例不要厚此薄彼

記者發現，意見稿第41條引起網民不小的討論，被戲稱“超國民待遇”，即“永久居留外國人在中國境內工作的，按照社會保險法律法規的規定參加各項社會保險。在中國境內居留但未工作的，可以按照居留地相關規定參加城鄉居民基本醫療保險和城鄉居民基本養老保險，享受社會保險待遇”。

石小娟認為，該條款的本意，是想給無工作能力的外國籍弱勢群體，如老人、兒童一項基本的生存保障。但是，無工作還能享受基本的醫保社保，可能有悖于中國引進外國人才建設的初衷。“中國有14億的人口壓力，一線城市千萬流動人口的戶籍還沒有解決，中西部地區的人均收入和基礎設施目標尚未實現，為外國人提供這一福利某種程度上更易鼓勵外國群體形成‘中國養老熱’，產生厚此薄彼的效果。”

此外，其他條款也被公眾質疑存在“超國民待遇”嫌疑。比如，有網友提出按照意見稿第39條的規定，永久居留外國人對在中國境內取得的收入，可以按照規定兌換外匯匯往境外，數量沒有限制。而中國公民就沒有此待遇，目前個人每年外匯限額是5萬美金。還有人提出，根據意見稿，獲得永久居留權的外國人將不受中國計劃生育和戶籍制度的限制。

針對各界意見，3月7日，司法部、國家移民管理局聯合召開征求意見座談會。會上，司法部有關負責人表示，《條例》目前尚處于向社會征求意見階段，我們將按照科學立法、民主立法、依法立法的要求，對公眾所提的意見建議，認真深入予以研究。《條例》在充分吸納公眾意見、進一步修改完善之前不會倉促出臺。

張輝 陸青